牽住行政體制改革的“牛鼻子”

　　牽住行政體制改革的“牛鼻子”

　　趙曉雷

　　中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的首要任務(wù)是率先實(shí)行以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革。政府職能轉(zhuǎn)變的邊際均衡點(diǎn)是界定政府和市場(chǎng)的最優(yōu)邊界。政府職能轉(zhuǎn)變的理念是增加行政管理制度的透明度，技術(shù)路徑是減少政府對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)、加強(qiáng)政府的公共管理職能，執(zhí)行力層面上要求提高行政能力、改善行政作風(fēng)

　　十八屆三中全會(huì)將研究全面深化改革問(wèn)題并作出總體部署。作為改革開(kāi)放的新“試驗(yàn)田”，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立體現(xiàn)了以開(kāi)放促改革、促發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略意圖。行政體制改革是改革的“牛鼻子”，也是推動(dòng)全面改革的突破口。國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》所列舉的試驗(yàn)區(qū)探索性工作中，主要任務(wù)和措施的第一條就是加快政府職能轉(zhuǎn)變，積極探索建立與國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系相適應(yīng)的行政管理體制。這就要求上海率先實(shí)行以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革。上海應(yīng)以自貿(mào)區(qū)建設(shè)為契機(jī)，以率先性、前瞻性要求設(shè)計(jì)、實(shí)施、復(fù)制、推廣政府行政管理體制改革，率先獲取改革紅利并為全國(guó)提供一個(gè)成功的改革樣本。

　　政府與市場(chǎng)的最優(yōu)邊界是動(dòng)態(tài)的

　　政府職能轉(zhuǎn)變的邊際均衡點(diǎn)是界定政府與市場(chǎng)的最優(yōu)邊界。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論前提是存在市場(chǎng)失靈，即價(jià)格機(jī)制在某些領(lǐng)域被扭曲或不起作用。導(dǎo)致市場(chǎng)失靈一般有4種情況，即壟斷、信息不對(duì)稱(chēng)、存在外部性、對(duì)公共產(chǎn)品的需求。政府干預(yù)的宗旨是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，使市場(chǎng)機(jī)制更加完善，而非取代市場(chǎng)。政府與市場(chǎng)的最優(yōu)邊界是基于交易成本的比較，市場(chǎng)機(jī)制的交易成本若低于政府干預(yù)，則市場(chǎng)就是相對(duì)有效的；若市場(chǎng)機(jī)制的交易成本高于政府干預(yù)，則政府干預(yù)就是相對(duì)有效的。政府與市場(chǎng)也不是排斥性的，政府干預(yù)采用市場(chǎng)性的調(diào)控方式、工具和手段有時(shí)會(huì)成本更低、效率更高。例如為了解決環(huán)境污染這一外部性問(wèn)題，20世紀(jì)70年代，美國(guó)環(huán)保局首次采用排污權(quán)交易政策，將政府干預(yù)與市場(chǎng)交易（價(jià)格機(jī)制）相結(jié)合，降低了交易成本，提高了干預(yù)效率。

　　在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府與市場(chǎng)的最優(yōu)邊界是動(dòng)態(tài)的，并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的均衡解。各國(guó)的國(guó)情及發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展階段、發(fā)展要求、發(fā)展特點(diǎn)不同，政府與市場(chǎng)的邊際均衡點(diǎn)也就不同。因此，政府職能轉(zhuǎn)變要與經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)的發(fā)展相適應(yīng)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)正處在一個(gè)特殊時(shí)期，一方面，中國(guó)仍處于工業(yè)化進(jìn)程中；另一方面，中國(guó)又面臨著并主動(dòng)融入了經(jīng)濟(jì)全球化浪潮。中國(guó)既要遵循工業(yè)化發(fā)展規(guī)律培育市場(chǎng)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，又要遵循全球化、國(guó)際化的行為標(biāo)準(zhǔn)和游戲規(guī)則獲取開(kāi)放紅利。這種雙重坐標(biāo)的摩擦和碰撞使得政府與市場(chǎng)合理邊界的確定更加復(fù)雜和特殊，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變提出了更高的改革要求。設(shè)計(jì)并有效實(shí)施一套既符合國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資和貿(mào)易規(guī)則體系要求、又適應(yīng)我國(guó)工業(yè)化及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的新的行政管理體制，是自貿(mào)區(qū)的重要任務(wù)，也是上海加快政府職能轉(zhuǎn)變的突破口。

　　政府職能轉(zhuǎn)變有三個(gè)維度

　　在操作上，政府職能轉(zhuǎn)變有三個(gè)維度：一是理念層面；二是技術(shù)路徑層面；三是執(zhí)行力層面。理念維度的關(guān)鍵詞就是提高透明度。目前國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則的管理模式是“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”。這一管理模式的理念就是要增強(qiáng)行政管理制度的透明度，即在競(jìng)爭(zhēng)中立原則、非歧視性的征收補(bǔ)償、自由投資轉(zhuǎn)移政策以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、貿(mào)易爭(zhēng)端解決程序等方面要公開(kāi)透明，不予外商投資準(zhǔn)入或有限制要求的領(lǐng)域要公開(kāi)透明。所以，由審批制轉(zhuǎn)而實(shí)行備案制只是表層操作的變換，核心理念是增強(qiáng)行政管理透明度，這對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制而言是一項(xiàng)根本性的改革。前不久中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)公布了2013版的負(fù)面清單，社會(huì)各界的注意力都集中在負(fù)面清單的長(zhǎng)短，少有人把握到負(fù)面清單管理的實(shí)質(zhì)是行政管理體制從不透明到透明，而不是清單的長(zhǎng)短。自貿(mào)區(qū)實(shí)施準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式也是為包括中美BIT談判在內(nèi)的一系列雙邊、多邊國(guó)際經(jīng)貿(mào)談判提供試驗(yàn)方案，以透明的外資準(zhǔn)入審核流程和管理模式來(lái)?yè)Q取其他國(guó)家對(duì)等的待遇。

　　政府職能轉(zhuǎn)變的技術(shù)路徑維度是減少政府對(duì)市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)度干預(yù)；加強(qiáng)政府的公共管理（包括公共產(chǎn)品供給）職能。在市場(chǎng)機(jī)制能夠發(fā)揮效用的領(lǐng)域，政府應(yīng)減少或取消管制和干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，使經(jīng)濟(jì)更有活力和效率。在公共管理領(lǐng)域，政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化職能，為市場(chǎng)運(yùn)行及社會(huì)秩序提供可靠的制度保障，為企業(yè)構(gòu)建有利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及社會(huì)活動(dòng)提供有效的法治基礎(chǔ)。

　　政府職能轉(zhuǎn)變的執(zhí)行力維度就是推進(jìn)事先審批轉(zhuǎn)為事中、事后的過(guò)程監(jiān)管，這既涉及行政能力問(wèn)題，也涉及勤政還是懶政的行政作風(fēng)問(wèn)題。要建立一口受理、綜合審批和高效運(yùn)作的服務(wù)模式，要建立行業(yè)信息跟蹤、監(jiān)管和歸集的綜合性評(píng)估機(jī)制，要建立集中統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法體系。同時(shí)，行政監(jiān)管體制還面對(duì)一些新的業(yè)務(wù)和產(chǎn)業(yè)，如跨境電子商務(wù)、商業(yè)保理、國(guó)際船舶登記、國(guó)際航運(yùn)經(jīng)紀(jì)、貿(mào)易中轉(zhuǎn)交割等等。由此帶來(lái)行政管理方式的轉(zhuǎn)型和內(nèi)容的擴(kuò)展對(duì)行政管理能力有很高的要求，需要對(duì)理論基礎(chǔ)、知識(shí)準(zhǔn)備、制度設(shè)計(jì)、人才儲(chǔ)備作全面提升。另外，為保證事中、事后過(guò)程監(jiān)管的有效性，還要設(shè)立監(jiān)督機(jī)制以約束行政不作為的懶政行為，真正建立精簡(jiǎn)，高效的行政管理機(jī)制。

　�。ㄗ髡邽樯虾Ｘ�(cái)經(jīng)大學(xué)自由貿(mào)易區(qū)研究院院長(zhǎng)、教授、博導(dǎo)）

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