時政熱點:三中全會為破解地方政府債務提供新思路

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　　彭 澎

　　廣州市常務副市長陳如桂日前表示，廣州市計劃到2016年，政府債務比現在減少60%。甚至說到時候不僅僅是按協議還本付息，“還可能提前還本”。這使一度因亞運會政府負債嚴重的說法似乎不攻自破，而且在國內外都關注中國地方債務問題有多嚴重的當前十分讓人驚詫。

　　有專家立即表示，政府如果想要將政府的債務降低辦法有很多種，并非通常理解的“湊錢還債”，其中一種即可采用資產變現。按照這種思路，“某一個公司是政府成立的項目公司，有負債也有資產，通過資產變現，賣掉公司使其私有化，那么所有的債務也就沒了”。這似乎也是政府債務構成決定的，因為“從償債的角度來看，地方性政府債務很多是以企業(yè)的形式存在的，企業(yè)有負債也有資產，通過自身運轉，就可以承擔債務。因而這筆‘財力’通常遠大于公共財政收入以及更大口徑的政府總財力”。

　　這種思路實際上就是使國有企業(yè)尤其是政府投融資平臺私有化。按照十八屆三中全會精神，要“積極發(fā)展混合所有制經濟”，“國有資本投資項目允許非國有資本參股”，“鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。因此，通過資產變現或國企私有化確實可以實現政府償債。但具體上，是把相關國企整體賣掉還是允許非公企業(yè)參股還要“一事一議”，如果是非公資本控股則涉及許多企業(yè)體制機制的問題了，必須深入國有企業(yè)改革才行。要在2016年前提前完成這種改革以提前還本似乎壓力很大。

　　而廣州市政府有信心提前還本關鍵是兩點：一是政府負債的結構表明有償還責任的僅有一半左右。截至今年6月，廣州市政府負債2593億元，其中政府負有償還責任的是1973億元。對市本級來說，政府債務余額是1878億元，需要政府負有償還責任的是1293億元。因此所謂“提前還本”可能不是指的2593億元，而只是1293億元。

　　二是廣州市表示“通過盤活資產，加強企業(yè)管理，創(chuàng)新企業(yè)經營，以此來提高企業(yè)還債的能力”。如此看來，一方面要靠企業(yè)經營贏利。這個贏利若是償還企業(yè)債是沒問題的，但如果是償還“市本級債務”，那應該是國有企業(yè)上繳的贏利。而三中全會提出，國有企業(yè)贏利今后要上繳30%，并在2020年實現，而且是“更多用于保障和改善民生”。因此，廣州國企必須保持強勁的贏利能力才行。另一方面要靠盤活資產。這或許與土地出讓金相關。因為政府能控制的最大資產就是土地。廣州2013年土地出讓金收入預計為475.6億元，增長40.9%�，F在看來超額完成沒有問題，這可能也是廣州提前還本的信心之所在。總體上來看，廣州今年上半年財政收入540億元，賣地收入超300億元，拿出一部分來分四年償還1293億元債務還是有把握的。

　　當然，正如有專家說的，這四年償還債務的同時，償還金額還要大于新的舉債數額，才可以把債務降低下來。

　　其實，要判斷廣州市政府2016年提前還本的目標，目前的數據還難以提供確定的依據，除非提供更多的債務構成的賬目。好在廣州市已經出臺了《廣州市政府性債務管理辦法》和《廣州市本級政府性債務管理辦法實施細則》，并制定了政府舉債的兩條“紅線”，即財政債務率（政府性債務余額/當年可支配財力）必須控制在100%以下，財政償債率（當年政府性債務還本付息額/當年可支配財力）必須控制在20%以下。如果嚴格遵守這兩條“紅線”，那么政府債務仍屬可控水平。

　　有專家也擔憂政府換屆會不會影響對債務的控制。三中全會指出，經濟體制改革的“核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，要“編制全國和地方資產負債表”，“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。這才是今后嚴格控制地方債務的基本要求。要實現這種控制，就要讓地方人大發(fā)揮更重要的作用，督促地方政府編制年度地方資產負債表，建立公共財政預算體系和地方政府債務管理及風險預警機制，加強對地方投融資平臺的監(jiān)督管理，從而使地方債務的監(jiān)控做到事前控制而不是事后如何還債。

　　(作者為南方民間智庫專家委員會副主席)

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