新型城鎮(zhèn)化必須將重心下沉

　　新型城鎮(zhèn)化必須將重心下沉

　　羅守貴

　　從根本上轉(zhuǎn)變以往的城鎮(zhèn)化模式，就要將城鎮(zhèn)化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮(zhèn)成為吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的主體，成為開(kāi)發(fā)本地資源的基地，通過(guò)小城鎮(zhèn)的發(fā)展來(lái)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。通過(guò)這種轉(zhuǎn)變，緩解大城市交通和生態(tài)環(huán)境等方面的壓力，最終形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局

　　中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則和重點(diǎn)任務(wù)。六大任務(wù)中的第一項(xiàng)，就包括“發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強(qiáng)化城市間專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制，有序開(kāi)放中等城市落戶(hù)限制，合理確定大城市落戶(hù)條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)�！�。這可以認(rèn)為是中央適應(yīng)中國(guó)城市發(fā)展實(shí)際，對(duì)城鎮(zhèn)化模式的科學(xué)選擇。其重要亮點(diǎn)之一，就是將人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)和中等城市發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)。

　　正視大城市與小城鎮(zhèn)的不均衡發(fā)展問(wèn)題

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展時(shí)期。按人口統(tǒng)計(jì)，城鎮(zhèn)化率由1978年的17.9%上升到2012年的52.6%，平均每年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)。事實(shí)上，30多年來(lái)城市人口自然增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于鄉(xiāng)村，城市人口快速增長(zhǎng)主要是發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的鄉(xiāng)村人口強(qiáng)大引力來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在這種模式下，大城市和超大城市人口迅速膨脹。

　　截至2012年底，全國(guó)100萬(wàn)以上人口的特大城市達(dá)到82座，其中400萬(wàn)人以上的超大城市有14座。而如果包括市轄縣人口，超過(guò)500萬(wàn)人口的城市就達(dá)25座，其中北京、上海、重慶、廣州、成都、鄭州、深圳、蘇州等8座城市都超過(guò)1000萬(wàn)人，天津、石家莊、哈爾濱3座城市亦接近千萬(wàn)。

　　我們?cè)诔鞘泄芾矸矫嬗龅降膯?wèn)題，國(guó)外并非沒(méi)有，但遠(yuǎn)不像中國(guó)這樣復(fù)雜。以幾個(gè)著名的世界級(jí)大都市為例，倫敦、巴黎、紐約的城市人口在達(dá)到700萬(wàn)-800萬(wàn)以后就進(jìn)入緩慢增長(zhǎng)甚至停止增長(zhǎng)階段。這種情況就允許這些城市逐步建立并完善其交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施，使城市管理和運(yùn)行逐步優(yōu)化。而大量千萬(wàn)人口級(jí)城市的出現(xiàn)，給我國(guó)城市管理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。事實(shí)已經(jīng)證明，當(dāng)城市超過(guò)一定規(guī)模以后，交通和生態(tài)環(huán)境等問(wèn)題不但難以解決，還會(huì)形成加速惡化的態(tài)勢(shì)。近年來(lái)，北京、上海等城市雖然加快建造地鐵的速度，但交通擁堵?tīng)顩r仍在進(jìn)一步惡化；霧霾等環(huán)境污染問(wèn)題也越來(lái)越突出。

　　而在大城市人口急速膨脹的同時(shí)，小城鎮(zhèn)，尤其是中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)則是另一個(gè)極端。大量小城鎮(zhèn)對(duì)人口的吸納能力非常弱，人口城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出大城市與小城鎮(zhèn)之間極不平衡的特征。那些具有地域特色和資源優(yōu)勢(shì)，與農(nóng)村具有密切聯(lián)系，本應(yīng)成為吸納農(nóng)村人口的小城鎮(zhèn)逐步“空心化”。

　　這種“空心化”表現(xiàn)為兩種情況：一種是由于大量人口流向發(fā)達(dá)地區(qū)大城市，再加上這些欠發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施水平和各種服務(wù)能力下降，從而逐步走向衰落。另一種是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的小城鎮(zhèn)，雖然有一定人口規(guī)模，但實(shí)際上是一個(gè)個(gè)消費(fèi)型的季節(jié)性城鎮(zhèn)。這主要是一些中西部地區(qū)的縣城。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用在發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工獲得的收入到本地縣城購(gòu)房，并讓子女在此讀書(shū)，部分老人陪讀，務(wù)工人員則在每年春節(jié)期間回縣城短暫居住。這些縣城所在地的城鎮(zhèn)人口規(guī)模雖然較大，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，不能解決就業(yè)問(wèn)題，城鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展能力難以形成。

　　城鎮(zhèn)化“重心下沉”利于改變“頭重腳輕”現(xiàn)象

　　大城市與小城鎮(zhèn)之間的種種不均衡發(fā)展現(xiàn)象的主要原因存在于兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是公共服務(wù)資源配置在大城市和小城鎮(zhèn)之間嚴(yán)重失衡。長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)诮鹑�、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂(lè)、體育、旅游服務(wù)等公共服務(wù)設(shè)施方面的建設(shè)嚴(yán)重偏向大城市，而很多小城鎮(zhèn)的上述服務(wù)設(shè)施不僅數(shù)量少，質(zhì)量水平更是低下。第二個(gè)方面是產(chǎn)業(yè)布局在大城市和小城鎮(zhèn)之間嚴(yán)重失衡。雖然國(guó)家和地方的支柱產(chǎn)業(yè)以及重要產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局于大城市是集聚效益的需要，但多年來(lái)對(duì)立足于小城鎮(zhèn)本地資源基礎(chǔ)、與小城鎮(zhèn)當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)要素密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)在許多地方?jīng)]有得到很好發(fā)展。小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，必然缺少對(duì)本地人口的吸引力。

　　大城市過(guò)度膨脹、小城鎮(zhèn)發(fā)展不足的“頭重腳輕”現(xiàn)象，已經(jīng)嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的效率。有鑒于此，從根本上轉(zhuǎn)變以往的城鎮(zhèn)化模式，就要將城鎮(zhèn)化的重心下沉，即讓中小城市尤其是小城鎮(zhèn)成為吸納當(dāng)?shù)剞r(nóng)村人口的主體，成為開(kāi)發(fā)本地資源的基地，通過(guò)小城鎮(zhèn)的發(fā)展來(lái)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題。通過(guò)這種轉(zhuǎn)變，緩解大城市交通和生態(tài)環(huán)境等方面的壓力，最終形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。在這方面，我們已經(jīng)看到中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議明確指出，“新型城鎮(zhèn)化要找準(zhǔn)著力點(diǎn)，有序推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，深入實(shí)施城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)改造，注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化。要實(shí)行差別化的落戶(hù)政策，加強(qiáng)中西部地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”，“在具體工作中，要科學(xué)規(guī)劃實(shí)施，加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和制度建設(shè)。堅(jiān)持因地制宜，探索各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式”。結(jié)合學(xué)習(xí)會(huì)議精神，筆者認(rèn)為城鎮(zhèn)化的“重心下沉”可集中體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)上：

　　第一，嚴(yán)格控制大城市在空間上的進(jìn)一步擴(kuò)張，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地要科學(xué)規(guī)劃集約化利用。對(duì)人口密集地區(qū)的縣城可按20萬(wàn)-30萬(wàn)人口的規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃，一般的建制鎮(zhèn)按3萬(wàn)-5萬(wàn)人口規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃，鄉(xiāng)政府駐地所在集鎮(zhèn)按2萬(wàn)人左右人口規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃。如此規(guī)劃，小城鎮(zhèn)就可吸納全國(guó)一半以上的人口。

　　第二，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)支持小城鎮(zhèn)發(fā)展。優(yōu)化完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，將全國(guó)近2萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)作為今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期城市建設(shè)的重點(diǎn)，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移資金和地方配套資金的合理配置，將這2萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)建成生活設(shè)施較為完善、產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐能力較強(qiáng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展載體。

　　第三，產(chǎn)業(yè)政策區(qū)域化，區(qū)域政策產(chǎn)業(yè)化。將培育基于小城鎮(zhèn)本地資源優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展小城鎮(zhèn)的根本措施，通過(guò)稅收政策等方面在小城鎮(zhèn)的落實(shí)來(lái)增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)吸引力，繼而增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的就業(yè)吸納能力。

　　第四，將農(nóng)村進(jìn)城人口的社會(huì)保障、子女教育以及其他福利落實(shí)的重心放在中小城市和城鎮(zhèn)。通過(guò)這種制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)人口從大城市向中心城市和小城鎮(zhèn)回流。

　　第五，將小城鎮(zhèn)建成家庭農(nóng)場(chǎng)的根據(jù)地。2013年中央一號(hào)文件首提發(fā)展“家庭農(nóng)場(chǎng)”，而新一代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者已不滿(mǎn)足于完全住在農(nóng)村的生活方式，他們?cè)诮?jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的同時(shí)需要具有較好生活配套條件的城鎮(zhèn)生活。這就對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展提出了新的要求，同時(shí)也為其提供了新的發(fā)展機(jī)遇。今后要把每一個(gè)小城鎮(zhèn)建成周?chē)�半徑�?shù)公里內(nèi)家庭農(nóng)場(chǎng)的“總部”，既方便家庭農(nóng)場(chǎng)的管理，又能為家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者提供便捷的現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活條件。

　�。ㄗ髡邽樯虾＝煌ù髮W(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、上海市知識(shí)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域發(fā)展研究中心首席專(zhuān)家）

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