今日時(shí)評(píng):征地補(bǔ)償、耕地保護(hù)與農(nóng)民利益的現(xiàn)實(shí)困境

    
    目前，我國(guó)的土地所有制形式為兩種:國(guó)家所有和集體所有。城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。除一些特殊規(guī)定外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。但由于屬于國(guó)家所有的土地一般僅限于城市市區(qū)，而隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，特別是中國(guó)從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工商業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變及速度的加快，工業(yè)化、城市化步伐的不斷推進(jìn)，國(guó)家所有的土地不能滿足發(fā)展需求，必然大量征用（征收）農(nóng)民集體所有的土地（包括耕地）用于非農(nóng)建設(shè)。

    在征用農(nóng)村集體土地過(guò)程中，存在 “征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合法、征地補(bǔ)償安置不落實(shí)、侵犯農(nóng)民權(quán)益等問(wèn)題，群眾反映十分強(qiáng)烈”，i導(dǎo)致眾多農(nóng)民抗?fàn)幨录�的發(fā)生。被征地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題日益突出，直接影響到被征地農(nóng)民的切身利益和社會(huì)穩(wěn)定。

    征地“返還地”政策作為被征地農(nóng)民分享土地增值及社會(huì)保障方式之一，正在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推廣，但由于種種原因造，相當(dāng)部分“返還地”仍然不能發(fā)揮作用，未能給被征地農(nóng)民帶來(lái)實(shí)際利益，這些問(wèn)題也沒(méi)有引起學(xué)界的廣泛重視。本文將以早在1994年就實(shí)行了土地股份合作制的佛山市南海區(qū)（原佛山代管市改區(qū)）部分農(nóng)村的調(diào)查為切入點(diǎn)，對(duì)土地制度與農(nóng)民利益相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行討論。

    一、“返還地”政策的成因

    改革開(kāi)放以來(lái)，在沿海及內(nèi)陸城郊等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展帶來(lái)城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，工業(yè)園區(qū)規(guī)模急劇擴(kuò)張，大量的農(nóng)民集體土地被征用，土地也急劇減少，農(nóng)民今后的基本生活保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題越來(lái)越突出。

    在征地前，農(nóng)民依靠經(jīng)營(yíng)土地，自給自足，生活成本較低。征地后，失去土地的農(nóng)民仍然在農(nóng)村居住，但實(shí)際身份已與農(nóng)轉(zhuǎn)非沒(méi)有區(qū)別，一切生活方式將變成城鎮(zhèn)化，一切生活用品都要到市場(chǎng)去買(mǎi)，生活成本大大增加。土地被征用后，農(nóng)民雖得到一定補(bǔ)償，但補(bǔ)償款金額與失地后農(nóng)民的基本生活費(fèi)支出相比明顯偏低。如南海區(qū)獅山鎮(zhèn)土地征用補(bǔ)償款每畝8100元—27000元，實(shí)際上能一次性到農(nóng)民手中的補(bǔ)償款僅30%，約5000元左右，余款以年終分紅的形式分配，每年每人約1200元。農(nóng)民普遍認(rèn)為征地補(bǔ)償款偏低，不能解決征地后的生活來(lái)源問(wèn)題。同時(shí)，由于農(nóng)民缺乏創(chuàng)業(yè)能力，到手的補(bǔ)償款不能變成“活錢(qián)”，難以成為“創(chuàng)業(yè)資本”，政府方面暫時(shí)也沒(méi)有優(yōu)惠政策引導(dǎo)農(nóng)民盤(pán)活手中的補(bǔ)償款，不少農(nóng)民只能坐吃山空。農(nóng)民的生活出路已成為當(dāng)前急需解決的難題。ii

    另外，隨著覆蓋到農(nóng)村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度越來(lái)越高，這些地區(qū)農(nóng)村居民正慢慢向市民角色轉(zhuǎn)變，原來(lái)的農(nóng)村村落也逐漸向居住社區(qū)轉(zhuǎn)變，但政府的公共財(cái)政還有相當(dāng)部分未能覆蓋到農(nóng)村，在沒(méi)有國(guó)家、政府財(cái)政的支持的情況下，農(nóng)村集體要負(fù)擔(dān)著社區(qū)服務(wù)與社會(huì)管理等公共職責(zé)，如落實(shí)計(jì)劃生育、征兵、優(yōu)撫、治安、救災(zāi)救濟(jì)等各項(xiàng)政策的社會(huì)管理職能，以及人員工資、道路環(huán)境維修整治及部分義務(wù)教育和社會(huì)保障等開(kāi)支，社區(qū)管理和公共開(kāi)支也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活成本和質(zhì)量的提高及人口狀況的變化不斷增大。社區(qū)組織要實(shí)現(xiàn)其社會(huì)管理職能，必須要求農(nóng)村社區(qū)集體有一定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源來(lái)保障公共開(kāi)支。

    隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對(duì)土地需求越來(lái)越大，土地價(jià)值越來(lái)越高，對(duì)比以往政府征用土地的補(bǔ)償費(fèi)與實(shí)際使用價(jià)值相差懸殊。如原來(lái)征地的所有補(bǔ)償費(fèi)每畝為2萬(wàn)多元，但目前將集體將土地出租的租金每年就有一萬(wàn)元，不到三年時(shí)間就相當(dāng)于政府的征地補(bǔ)償費(fèi)，而且土地還屬于農(nóng)民集體所有，可以永久收益，不像被政府征用獲得一次性補(bǔ)償后就永久失去土地所有權(quán)。目前土地（及其廠房、商鋪）用于出租的租金收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)耕作的收入，農(nóng)民對(duì)土地的價(jià)值及其今后對(duì)自身的作用已經(jīng)有了高度的認(rèn)識(shí)和覺(jué)醒，不希望全部被征用并永久失去土地所有權(quán)，也造成政府征地（轉(zhuǎn)為國(guó)有土地）越來(lái)越困難，發(fā)生利益沖突。

    為解決被征地農(nóng)民的基本生活保障和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，以及農(nóng)村社區(qū)集體公共開(kāi)支，緩解征地矛盾和利益沖突，根據(jù)“按照規(guī)劃用途預(yù)留一定比例的國(guó)有土地，確定給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”等相關(guān)文件精神而推出征地“返還地”政策。

    現(xiàn)有的大概方案是，政府征用農(nóng)民集體土地后，按照征用面積的30%（以往是10%-20%）返還給農(nóng)村集體組織使用，也稱“預(yù)留地”，并與政府征地一同納入當(dāng)?shù)氐耐恋乩�用總體規(guī)劃，其中的20%歸村民小組（經(jīng)濟(jì)社）、10%歸村民委員會(huì)（經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社）作非農(nóng)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)使用。如各集體組織的“返還地”過(guò)于分散，有條件的通過(guò)置換集中，納入開(kāi)發(fā)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，并由開(kāi)發(fā)區(qū)配套包括排污、道路、供水供電的基礎(chǔ)設(shè)施，利用開(kāi)發(fā)區(qū)招商引資的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行開(kāi)發(fā)�！胺颠�地”（及其廠房、商鋪）出租租金成為以土地經(jīng)營(yíng)為主的股份合作制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要收入，是集體公共開(kāi)支、集體組織成員分紅的主要來(lái)源。如位于工業(yè)園的南海區(qū)獅山鎮(zhèn)塘聯(lián)村委會(huì)及下屬的村小組的“返還地”通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)的“輻射效應(yīng)”開(kāi)發(fā)，2005年村組集體收入為 400多萬(wàn)元，2006年上升到900多萬(wàn)元。iv因此，這是長(zhǎng)遠(yuǎn)解決被征地農(nóng)民的基本生活保障的好政策。

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