政府治理“如虎添翼”

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    海量、動(dòng)態(tài)、多樣的數(shù)據(jù)，如何讓它產(chǎn)生“巨大價(jià)值”？近日，九三學(xué)社調(diào)研組赴上海、北京、廣東調(diào)研——

　　繼云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)之后，又一股技術(shù)革命理念席卷而來(lái)——大數(shù)據(jù)。海量、動(dòng)態(tài)、多樣的數(shù)據(jù)，如何讓它具備“巨大價(jià)值”，是這次被稱作“顛覆性技術(shù)革命”的關(guān)鍵。

　　它將帶來(lái)的改變是可以預(yù)期的——傳統(tǒng)的思維方式和行為方式將面臨巨大挑戰(zhàn)，尤其在公共服務(wù)領(lǐng)域，它有效集成信息資源的能力，將會(huì)為政府管理理念和治理模式的轉(zhuǎn)變，提供強(qiáng)大的技術(shù)支撐。

　　巨大的應(yīng)用潛力和創(chuàng)新空間令人神往。九三學(xué)社素以高科技人才密集著稱，今年，他們的黨派大調(diào)研題目即是“利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提升政府治理能力”，調(diào)研組邀請(qǐng)國(guó)家發(fā)改委、科技部等部門的同志和專家，先后赴上海、北京、廣州三地，對(duì)4個(gè)城區(qū)、30余個(gè)部門、近60家企事業(yè)單位進(jìn)行調(diào)研并召開(kāi)了10余次座談會(huì)。

　　大數(shù)據(jù)助力決策科學(xué)化，公共服務(wù)個(gè)性化、精準(zhǔn)化

　　在上海交通綜合信息平臺(tái)的監(jiān)控室內(nèi)，調(diào)研組可以一覽上海市的交通狀況。工作人員現(xiàn)場(chǎng)演示，某地段發(fā)生交通事故，監(jiān)控平臺(tái)的大屏幕將在3分鐘內(nèi)自動(dòng)發(fā)出警報(bào)，點(diǎn)擊進(jìn)入，就可以得到即時(shí)街景，交管部門可以根據(jù)事故情況采取相應(yīng)處理措施。此外哪個(gè)地段擁堵、所有運(yùn)送危險(xiǎn)物品車輛的位置、哪個(gè)小區(qū)接到110報(bào)警等關(guān)鍵信息，也能實(shí)時(shí)反映在大屏幕上。

　　這是大數(shù)據(jù)應(yīng)用于公共服務(wù)領(lǐng)域的典型案例。這個(gè)平臺(tái)集成了道路傳感系統(tǒng)、出租車GPS系統(tǒng)、居民手機(jī)信號(hào)遷移、實(shí)時(shí)視頻采集等多系統(tǒng)信息，海量的數(shù)據(jù)匯聚而來(lái)并得到迅速整合，用以分析交通狀況，大大提高了管控措施的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。

　　不僅如此，根據(jù)長(zhǎng)時(shí)間的數(shù)據(jù)分析，各個(gè)地段擁堵?tīng)顩r和原因一目了然，對(duì)下一步的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將提供有力的決策支撐。

　　決策最重要的環(huán)節(jié)之一，是對(duì)信息的占有與分析，大數(shù)據(jù)技術(shù)無(wú)疑能很好地完成這一職責(zé)。調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，利用數(shù)據(jù)融合、數(shù)學(xué)模型、仿真技術(shù)等，可以大大推動(dòng)政府決策的科學(xué)性，甚至如北京龍信所做到的，“揭示出原來(lái)沒(méi)有想到或難以展現(xiàn)的關(guān)聯(lián)”。

　　北京龍信公司向調(diào)研組展示了他們的研究成果。他們基于國(guó)家經(jīng)濟(jì)戶籍庫(kù)，分析表明1990年至2011年我國(guó)財(cái)政收入與企業(yè)注冊(cè)資本之間的關(guān)系呈高度線性相關(guān)，其相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.987，而斜率竟為0.148，也就是說(shuō)：放開(kāi)企業(yè)注冊(cè)，可以大大增加政府財(cái)政收入，這就為宏觀經(jīng)濟(jì)決策提供了極富價(jià)值的參考。

　　需求多元時(shí)代，公共服務(wù)也勢(shì)必要向個(gè)性化、精準(zhǔn)化方向發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)無(wú)疑是有力支撐。

　　在上海申康醫(yī)聯(lián)總部，調(diào)研組見(jiàn)到了世界上最大的電子健康檔案信息庫(kù)和PB級(jí)的醫(yī)學(xué)影像檔案庫(kù)。上海自2006年啟動(dòng)“醫(yī)聯(lián)工程”，目前工程已完整收集38家三級(jí)甲等醫(yī)院數(shù)據(jù)，現(xiàn)又?jǐn)U大收集范圍，已覆蓋上海、廣州、武漢等城市和20多個(gè)地級(jí)市的近1億就診人群。

　　一個(gè)病人只要到加入工程的任何一家醫(yī)院就診，就會(huì)自動(dòng)生成一份電子健康檔案，進(jìn)入海量數(shù)據(jù)庫(kù)。什么時(shí)間得什么病，在哪家醫(yī)院由哪位醫(yī)生進(jìn)行了哪項(xiàng)檢查，檢查的電子影像資料、醫(yī)生每次開(kāi)的藥物清單等關(guān)鍵信息全部予以收集。

　　這無(wú)疑是一個(gè)“寶庫(kù)”，政府、醫(yī)生、病人都能各取所需。醫(yī)生能根據(jù)病人既往病史和開(kāi)藥情況，實(shí)現(xiàn)診療精細(xì)決策，跟蹤醫(yī)療質(zhì)量；市民可就常見(jiàn)病自我診斷，實(shí)現(xiàn)智能就醫(yī)推薦，并享受個(gè)性化康復(fù)保健指導(dǎo)等；而政府則根據(jù)數(shù)據(jù)分析，合理調(diào)配醫(yī)療資源，跟蹤和分析慢病，并能大大提高對(duì)疫情和突發(fā)事件的監(jiān)測(cè)處置能力。

　　信息要實(shí)現(xiàn)共享融合，必須打破部門分割

　　大數(shù)據(jù)分析能去偽存真，用在公共服務(wù)領(lǐng)域可起到事半功倍的效果。比如上海民政局建立了居民經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息系統(tǒng)，通過(guò)信息核對(duì)，在17.4萬(wàn)余戶次申請(qǐng)保障房的家庭中，檢出1.7萬(wàn)不合條件戶；在“低�！表�(xiàng)目中，共核對(duì)51萬(wàn)戶次，新受理申請(qǐng)檢出率達(dá)14%，已累計(jì)節(jié)約公共財(cái)政19億元。

　　但調(diào)研組也發(fā)現(xiàn)，這個(gè)信息系統(tǒng)的信息來(lái)源并未臻于完善，一些其他部門掌握的信息并未進(jìn)入數(shù)據(jù)庫(kù)。同時(shí)，全國(guó)社會(huì)救助部際聯(lián)席會(huì)議制度正在籌建，建立全國(guó)層面的核對(duì)信息數(shù)據(jù)交換和共享平臺(tái)是一項(xiàng)重要任務(wù)，但要在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)信息共享，困難重重。

　　行政分割是關(guān)鍵點(diǎn)，大數(shù)據(jù)帶來(lái)的重大機(jī)會(huì)中，其中就包括消除政府各部門間的制度藩籬，但目前推行大數(shù)據(jù)技術(shù)的藩籬，恰恰就在部門利益割據(jù)。一項(xiàng)調(diào)查顯示， 66.7%的受訪部委信息化部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前數(shù)據(jù)管理最大的挑戰(zhàn)是數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享。

　　眾所周知，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的前提，應(yīng)是數(shù)據(jù)信息的采集、更新、共享和融合。調(diào)研組指出，我國(guó)大量?jī)r(jià)值密度高的數(shù)據(jù)由部門掌控，各部門、各層級(jí)間條塊分割成為信息孤島，數(shù)據(jù)采集重復(fù)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不同、準(zhǔn)確性和一致性差、開(kāi)發(fā)利用程度低。政務(wù)數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，制約了信息資源的開(kāi)發(fā)利用和共享。

　　調(diào)研中，有不少為政府部門提供數(shù)據(jù)服務(wù)的企業(yè)和為上級(jí)政府部門采集數(shù)據(jù)的基層社區(qū)訴苦，一方面他們是數(shù)據(jù)提供者，另一方面卻得不到查用整體數(shù)據(jù)的授權(quán)，一位社區(qū)主任用“在大海里用小勺舀著用”來(lái)形容當(dāng)前的現(xiàn)狀。

　　一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，部門所有制的數(shù)據(jù)資源分割和壟斷，制約了政府的協(xié)同管理水平、社會(huì)服務(wù)效率和應(yīng)急響應(yīng)能力。而另一個(gè)傾向也引起了調(diào)研組的憂慮，在大數(shù)據(jù)風(fēng)潮下，許多地方和部門開(kāi)始另起爐灶，建各式各樣的數(shù)據(jù)中心、信息中心，重復(fù)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)不一，勢(shì)必造成資源浪費(fèi)，同時(shí)也為下一步整合制造了新的難題。

　　“部門數(shù)據(jù)共享的技術(shù)不是問(wèn)題，轉(zhuǎn)變觀念才是關(guān)鍵。”九三學(xué)社中央主席韓啟德認(rèn)為，應(yīng)在云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)的支持下，以理順體制、健全機(jī)制為重點(diǎn)，完善政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用機(jī)制。

　　調(diào)研組建議：或在國(guó)家層面成立數(shù)據(jù)資源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或由信息化主管部門牽頭，按照“一數(shù)一源，授權(quán)使用，分層管理，分級(jí)應(yīng)用”的原則，對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行整合；出臺(tái)大數(shù)據(jù)技術(shù)、協(xié)議、標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范，統(tǒng)一政府各部門數(shù)據(jù)編碼、處理、共享、交換標(biāo)準(zhǔn)；依托已有基礎(chǔ)構(gòu)建完整的、系統(tǒng)的、多層次的公共云平臺(tái)，匯集各部門數(shù)據(jù)，打造集中與分布式相結(jié)合的政府信息資源服務(wù)體系，對(duì)內(nèi)共享交換，對(duì)外協(xié)同服務(wù)；同時(shí)，定期對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)質(zhì)量、合作應(yīng)用等情況進(jìn)行評(píng)估，納入政府部門績(jī)效考核。

　　建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源運(yùn)行機(jī)制

　　在上海市公共信用信息服務(wù)平臺(tái)，調(diào)研組看到一個(gè)強(qiáng)大的數(shù)據(jù)庫(kù)。它歸集包括法人和自然人監(jiān)管、執(zhí)法、審批、資質(zhì)等1200多個(gè)信息事項(xiàng)、3億多條數(shù)據(jù)，供部門監(jiān)管和信息主體查詢。

　　強(qiáng)大的信息收集能力，一方面佐證了大數(shù)據(jù)給政府監(jiān)管市場(chǎng)、建立公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境帶來(lái)的便利；同時(shí)也引發(fā)思考，即在推行大數(shù)據(jù)過(guò)程中，一定要厘清法律和倫理的邊界。

　　從大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生來(lái)考察，它對(duì)隱私的窺探與暴露是與生俱來(lái)的，如果不加約束，它的“侵略性”將突破邊界。沒(méi)有足夠的政策和法律供給，不僅會(huì)影響大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，也會(huì)傷及社會(huì)基本理念和公民個(gè)人權(quán)利。

　　調(diào)研組對(duì)此提出審慎的建議：應(yīng)加快制定關(guān)于各類數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)歸屬、保護(hù)以及數(shù)據(jù)采集、存儲(chǔ)、加工、傳遞、檢索、授權(quán)應(yīng)用等的法律法規(guī)，明確數(shù)據(jù)擁有者、使用者、管理者、社會(huì)第三方等各方責(zé)任權(quán)利義務(wù)，厘清公民隱私權(quán)和知情權(quán)的界限，建立符合中國(guó)國(guó)情的數(shù)據(jù)應(yīng)用法律體系；在國(guó)家層面出臺(tái)政策，明確不同類別、不同層級(jí)政府部門在大數(shù)據(jù)建設(shè)中的定位，建立數(shù)據(jù)保密與風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理機(jī)制。

　　全新的思維方式和行為方式，將帶來(lái)全新的商業(yè)模式和發(fā)展路徑。世界著名咨詢公司麥肯錫有一份報(bào)告指出：“人們對(duì)于海量數(shù)據(jù)的運(yùn)用將預(yù)示著新一波生產(chǎn)率增長(zhǎng)和消費(fèi)者盈余浪潮的到來(lái)”。如果按照它給出的測(cè)算方法，北京市政府部門數(shù)據(jù)開(kāi)放的潛在價(jià)值可達(dá)3000億—5000億元；按此推算，全國(guó)政府部門數(shù)據(jù)開(kāi)放的潛在價(jià)值可達(dá)10萬(wàn)億—15萬(wàn)億元。

　　“一方面政府掌握著大量核心數(shù)據(jù)，但占數(shù)據(jù)總量95%以上的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)被束之高閣；另一方面，一些企業(yè)擁有專業(yè)數(shù)據(jù)分析應(yīng)用技術(shù)，卻只能望寶山興嘆�！本湃龑W(xué)社中央副主席賴明說(shuō)，若政府部門與市場(chǎng)主體加強(qiáng)合作，必將激活各方潛藏的巨大市場(chǎng)價(jià)值，并提升政府的決策管理服務(wù)水平。

　　調(diào)研組建議，應(yīng)以產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化為方向，打破數(shù)據(jù)壟斷，建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的政府?dāng)?shù)據(jù)資源運(yùn)行機(jī)制，按市場(chǎng)規(guī)律和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分級(jí)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)資源，授權(quán)和鼓勵(lì)第三方參與政府?dāng)?shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)，并向市場(chǎng)購(gòu)買社會(huì)數(shù)據(jù)及服務(wù)，鼓勵(lì)基于大數(shù)據(jù)的服務(wù)和運(yùn)營(yíng)模式創(chuàng)新。

　　“國(guó)土面積廣、人口數(shù)量多、經(jīng)濟(jì)體量大、發(fā)展不均衡的基本國(guó)情，決定了我國(guó)擁有其他國(guó)家難以企及的海量數(shù)據(jù)和應(yīng)用前景。”韓啟德分析，如何充分采集、挖掘、管理和應(yīng)用數(shù)據(jù)“礦藏”，將成為影響國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重要因素�！皯�(yīng)盡快將大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)用上升為國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)把數(shù)據(jù)主權(quán)納入國(guó)家核心利益范疇，制定專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，以提升政府治理能力現(xiàn)代化為切入點(diǎn)，引導(dǎo)大數(shù)據(jù)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展�！保ㄓ浾� 劉維濤）

　　《 人民日?qǐng)?bào) 》（ 2014年05月21日 20 版）

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