保衛(wèi)“舌尖上的安全”

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　　民以食為天。食品安全關(guān)系百姓生命健康安全，可謂天大的事。

　　面對食品安全領(lǐng)域的亂象，盡管食品安全法施行僅5年，但立法機(jī)關(guān)及時回應(yīng)社會呼聲，對食品安全法進(jìn)行大修。6月23日，食品安全法修訂草案正式提交全國人大常委會初次審議。

　　“食品安全法自2009年頒布實施以來，食品安全形勢總體穩(wěn)中向好。但食品安全事件時有發(fā)生，監(jiān)管體制、手段和制度等尚不能完全適應(yīng)食品安全需要，法律責(zé)任偏輕、重典治亂威懾作用沒有得到充分發(fā)揮，食品安全形勢依然嚴(yán)峻�！眹�家食品藥品監(jiān)督管理總局局長張勇就修訂草案作說明時表示，修改現(xiàn)行食品安全法十分必要。

　　“本次修法最大的亮點就是將保障‘舌尖上的安全’這一目標(biāo)通過現(xiàn)代監(jiān)管技術(shù)和制度加以落實，凸顯了現(xiàn)代風(fēng)險規(guī)制技術(shù)在食品安全管理制度中的地位�！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授王錫鋅表示。

　　加強(qiáng)防范——增設(shè)自查和責(zé)任約談制度

　　“食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程監(jiān)控、社會共治，建立最嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度�！边@是草案在總則部分新增的一個條款。

　　“這一條體現(xiàn)了食品安全監(jiān)管的基本原則、目標(biāo)以及落實目標(biāo)的制度，也體現(xiàn)了通過社會共同治理實現(xiàn)有效監(jiān)管的現(xiàn)代公共治理精神�！蓖蹂a鋅解讀說。

　　基于此理念，草案完善了一系列基礎(chǔ)性制度，如增加風(fēng)險監(jiān)測計劃調(diào)整、監(jiān)測行為規(guī)范、監(jiān)測結(jié)果通報等規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)開展風(fēng)險評估的情形，補(bǔ)充風(fēng)險信息交流制度，提出加快標(biāo)準(zhǔn)整合、跟蹤評價標(biāo)準(zhǔn)實施情況等要求。

　　草案還增設(shè)了生產(chǎn)經(jīng)營者自查制度，要求其定期自查食品安全狀況，發(fā)現(xiàn)有發(fā)生食品安全事故潛在風(fēng)險的，立即停止生產(chǎn)經(jīng)營并向監(jiān)管部門報告。

　　“企業(yè)，也就是食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人，加強(qiáng)自身預(yù)防工作，對于避免食品安全事故具有重要意義�！眹�家行政學(xué)院社會和文化教研部副教授胡穎廉指出。

　　草案同時增設(shè)責(zé)任約談制度，規(guī)定食品生產(chǎn)經(jīng)營者未及時采取措施消除安全隱患的，監(jiān)管部門可對其負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談；監(jiān)管部門未及時發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險、未及時消除監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的食品安全隱患的，本級政府可對其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約談。

　　“約談是一種低成本、靈活的行政手段，實踐中取得了較好效果�？v觀當(dāng)前我國食品安全違法行為，有些是故意、有些是無知、有些是惡習(xí)。約談制度有利于關(guān)口前移，提升生產(chǎn)經(jīng)營者和監(jiān)管者的素質(zhì)和責(zé)任意識，從源頭防范食品安全事件發(fā)生�！焙�穎廉說。

　　此外，草案還增設(shè)風(fēng)險分級管理的要求，規(guī)定監(jiān)管部門根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測、評估結(jié)果等確定監(jiān)管重點、方式和頻次，實施風(fēng)險分級管理；增加“黑名單”制度，建立食品安全違法行為信息庫，向社會公布并實時更新。

　　“‘黑名單’這條規(guī)定得非常細(xì)致，首先是記錄違法信息，然后是向社會公布、實時更新。違法情節(jié)嚴(yán)重的，可以通報投資主管部門、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及金融機(jī)構(gòu)。這樣一來，違法者在投資、融資、擴(kuò)大生產(chǎn)等方方面面都受到嚴(yán)格限制，大大提高了違法成本。這種經(jīng)濟(jì)制裁手段，比行政處罰更管用�！鄙钲诖髮W(xué)法學(xué)院教授應(yīng)飛虎說。

　　先行賠付——對生產(chǎn)經(jīng)營者實行首負(fù)責(zé)任制

　　沈先生于2012年12月在北京馬家堡永輝超市購買了15瓶啤酒和5瓶油辣子。后來，他發(fā)現(xiàn)所購商品均已過保質(zhì)期，遂向法院起訴，要求商家根據(jù)現(xiàn)行食品安全法規(guī)定的要求進(jìn)行10倍賠償。永輝商業(yè)公司不服一審判決上訴。今年6月19日，北京一中院對案件終審宣判，支持了沈先生的訴求。

　　這個案子的賠償額并不太多，審理卻經(jīng)歷了很長時間。對于類似的情形，很多消費者都直言得不償失、維權(quán)太難。如果食品經(jīng)營者和生產(chǎn)者相互推諉，消費者更是無處索賠。

　　為了更有力地保護(hù)消費者合法權(quán)益，食品安全法修改突出了民事賠償責(zé)任，規(guī)定實行首負(fù)責(zé)任制，即：消費者因不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品受到損害的，可以向經(jīng)營者要求賠償，也可以向生產(chǎn)者要求賠償損失。接到消費者賠償請求的生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)實行首負(fù)責(zé)任制，先行賠付，不得推諉；屬于生產(chǎn)者責(zé)任的，經(jīng)營者賠償后有權(quán)向生產(chǎn)者追償；屬于經(jīng)營者責(zé)任的，生產(chǎn)者賠償后有權(quán)向經(jīng)營者追償。

　　王錫鋅認(rèn)為，首負(fù)責(zé)任制在立法理念上突出了對消費者權(quán)益的尊重，將會降低消費者索賠的成本，從而提升消費者索賠的積極性，并進(jìn)而推動通過消費者維權(quán)而產(chǎn)生的“社會監(jiān)管”效應(yīng)。

　　草案同時完善了懲罰性賠償金制度，規(guī)定：生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金。

　　“不安全食品對人體健康造成的損害往往與本身價款不對稱，若僅僅按照價款賠償，即便10倍也難以有效保護(hù)消費者。因此修法作出這樣的規(guī)定更加符合現(xiàn)實�！焙�穎廉說。

　　不過，王錫鋅同時指出，懲罰性賠償?shù)馁r償金，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡考慮多方面因素，而不是硬性規(guī)定一個標(biāo)準(zhǔn)和系數(shù)，在數(shù)額上應(yīng)該上不封頂�？紤]到食品單價一般比較低，如果規(guī)定一個10倍系數(shù)，也不過是個很小的數(shù)額，如果進(jìn)一步考慮訴訟成本，消費者維權(quán)的動力必將受到遏制。

　　直接開除——設(shè)置監(jiān)管“高壓線”

　　預(yù)防食品安全事故，確保食品安全，政府及監(jiān)管部門發(fā)揮著重要作用。可是，如果政府及監(jiān)管部門不作為怎么辦？

　　對此，草案在法律責(zé)任一章新增專門一節(jié)“地方政府和有關(guān)部門的責(zé)任”，細(xì)化并加重對失職的地方政府負(fù)責(zé)人和食品安全監(jiān)管人員的處分。依照規(guī)定的職責(zé)逐項設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，細(xì)化處分規(guī)定；增設(shè)地方政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職的情形。

　　“設(shè)置監(jiān)管‘高壓線’是草案的一大亮點。重大事故中往往都有監(jiān)管人員與違法者沆瀣一氣、狼狽為奸、瀆職的行為。加大處罰力度，設(shè)置監(jiān)管高壓線非常有必要�！睉�(yīng)飛虎說。

　　草案規(guī)定，縣級以上政府食品藥品監(jiān)管、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)行政等部門的直接責(zé)任主管人員和其他直接責(zé)任人員，有瞞報、謊報重大食品安全事故，查處食品安全違法行為和食品安全事故時收受賄賂，參與、包庇或者縱容食品安全違法犯罪三種行為的，直接給予開除處分。

　　“設(shè)置這種高壓線是必要的，也一定會產(chǎn)生作用。當(dāng)然，開除公職只是上述行為可能導(dǎo)致的法律責(zé)任的一部分，而非全部。在刑法典中，也規(guī)定了相應(yīng)的刑事責(zé)任，因此，如果上述行為構(gòu)成犯罪，依照刑法規(guī)定完全可以再追究刑事責(zé)任�！蓖蹂a鋅說。

　　對因食品安全違法行為受到刑事處罰或者出具虛假檢驗報告受到開除處分的食品檢驗機(jī)構(gòu)人員，草案規(guī)定終身禁止從事食品檢驗工作。同時，食品檢驗人員、認(rèn)證機(jī)構(gòu)工作人員出具虛假檢驗、認(rèn)證報告，構(gòu)成提供虛假證明文件罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑責(zé)。

　　社會共治——人人都是食品安全衛(wèi)士

　　保衛(wèi)“舌尖上的安全”，除了生產(chǎn)經(jīng)營者和政府監(jiān)管部門的責(zé)任外，更需要社會各界的共同努力�！笆称奉I(lǐng)域談社會共治，還是比較新的話題。學(xué)術(shù)界對此的研究，也是近幾年才多起來的。這是創(chuàng)新社會治理在食品領(lǐng)域的具體體現(xiàn)�！睉�(yīng)飛虎說。

　　具體而言，草案規(guī)定了食品安全有獎舉報制度，明確對查證屬實的舉報，應(yīng)給予舉報人獎勵。

　　“舉報的本質(zhì)在于發(fā)現(xiàn)、獲得違法行為和食品安全風(fēng)險的信息，這些信息對于監(jiān)管者的有效監(jiān)管和執(zhí)法是非常重要的�！蓖蹂a鋅說。

　　胡穎廉認(rèn)為，社會共治是社會治理創(chuàng)新在食品安全領(lǐng)域的具體應(yīng)用，目的是調(diào)動社會各方面積極性共治共享食品安全。當(dāng)前食品安全違法犯罪愈來愈具有隱蔽性，單靠監(jiān)管是不可能發(fā)現(xiàn)全部問題的。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明，重金鼓勵行業(yè)內(nèi)部“吹哨者”主動揭黑，可以有效打擊違法犯罪行為。

　　胡穎廉補(bǔ)充說，為了讓這項制度執(zhí)行得更好，一要適當(dāng)提高獎勵金額，二要加強(qiáng)舉報人保護(hù)，三要區(qū)分有效舉報與職業(yè)打假。

　　此外，草案還增設(shè)了食品安全責(zé)任保險制度，規(guī)定國家鼓勵建立食品安全責(zé)任保險制度，支持食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險。

　　“客觀地說，食品安全的風(fēng)險總是存在的，一旦風(fēng)險爆發(fā)變成現(xiàn)實的危害，就會出現(xiàn)賠償責(zé)任問題。如果危害所導(dǎo)致的后果很嚴(yán)重，賠償成為一個天文數(shù)字并超出企業(yè)所能承擔(dān)的極限，則消費者事實上將很難得到賠償，而企業(yè)也將破產(chǎn)，導(dǎo)致一種‘雙輸格局’�！蓖蹂a鋅認(rèn)為，通過保險將風(fēng)險分散化，有助于保護(hù)企業(yè)、保障消費者權(quán)益，也會激勵保險公司對投保企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。這也是社會共治的一個方面。（記者 殷泓 王逸吟）

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