時政熱點:透明化有助于地方債務管理革故鼎新

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經(jīng)國務院批準，2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島等十地將試點地方政府債券自發(fā)自還。地方政府債券自發(fā)自還是我國建立健全地方政府債務管理體系的重要一步。

在此之前，我國發(fā)行的政府債券都由中央財政代發(fā)。2011年底，中央政府推出試點計劃，允許浙江省、廣東省、上海市和深圳市自行發(fā)債，但仍是自發(fā)代還形式，并非徹底的“自發(fā)自還”。

地方政府債券，也就是民間所謂市政債之所以遲遲不能推出，首先是因為《預算法》不允許。當前的《預算法》是1994年制定的，當時不允許地方政府發(fā)債，一方面是因為當時經(jīng)濟過熱，出于對宏觀經(jīng)濟形勢的考慮，不允許地方發(fā)債，另一方面還有一些其他觀念的影響。因此，要能夠發(fā)行市政債，首先要修改《預算法》。根據(jù)今年人大審議通過的預算案，2014年的財稅政策中，加強地方政府性債務管理方面即包括，“研究制定地方政府債券自發(fā)自還改革方案，推動部分地方開展改革試點。對地方政府性債務實行分類管理和限額控制”。4月下旬提交全國人大常委會的預算法三審草案更加明確了地方政府直接發(fā)行債券為重點項目融資的規(guī)定。預算法三審稿顯示，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措。

雖然預算法三審草案還沒有獲得通過，但地方債自發(fā)自還試點已成事實。這與當前嚴峻的地方債形勢有關。根據(jù)國家審計署的數(shù)據(jù)，截至2013年6月末，地方政府負有償還和擔保責任的債務總額較2010年末上一次統(tǒng)計的總額人民幣10.7萬億元大幅增長67%，達到17.9萬億元。今年的形勢尤其特殊，很多地方遇到雙重沖擊。一方面，不少地方公共財政收入增長不樂觀，甚至出現(xiàn)負增長。另一方面，一些地方土地財政收入大幅減少，由于房地產(chǎn)成交不活躍，直接影響開發(fā)商拿地的積極性，一些地方政府土地出讓遇到困難。

在這種形勢下，發(fā)行市政債可以把隱性的債務逐步顯性化。因為市政債的評級、信息披露很規(guī)范，有了充分的信息和明確的預期，可以對債務風險有所評估，進而有助于把控地方債風險。相反，假如地方債務一直是隱性狀態(tài)，如果風險突然爆發(fā)，危險性會更大。市政債的發(fā)行還可以緩解地方財政“錢緊”現(xiàn)象，對投資和宏觀經(jīng)濟起到一定支撐作用。一方面，市政債能通過政府的名義來降低投資成本，從利率結構角度講，成本也更低一些。另一方面，由于政府信用高，相對來說投資期限可以更長一些，通過市政債的形式可以把期限拉長�，F(xiàn)在很多地方債務都是一年、兩年，實際上基礎設施建設需要長期資金匹配，通過發(fā)行市政債可以延長還債期限。

要注意的是，雖然地方債自發(fā)自還有助于債務公開透明和防控風險，但如果盲目放開地方債發(fā)行限制，將對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定造成負面影響。因此，對地方政府償債能力必須嚴格量化。首先，應以地方財力及財政償債能力為基準，在政府債務指標上限以內(nèi)，按照相對穩(wěn)定的“債務比例”而非“債務額度”，來核準地方政府及籌資平臺的發(fā)債規(guī)模；其次，要由法律給出清晰要求的合理事權，配套合理的財權和稅基配置，再推進到有現(xiàn)代意義的、完整透明的、受公眾監(jiān)督的預算，以及和這種預算相配套的各級產(chǎn)權和舉債權。

一個健康的地方債市場，會根據(jù)償債率、信用評級等，給出較為準確的評級，確定債券價格，以低息獎賞有能力、有信用的借貸者，用高息標識能力不強、信用有污點的借貸者風險。各個地方政府的負債率不一樣，地方政府投資的基礎設施回報率各不相同，更重要的是，各個地方政府的信用也就是某個市背后的主政者的信用，也大不相同。對于投資者來說，通過市場了解這種不同恰恰是一種更負責任的投資態(tài)度。讓地方債務更加透明化，也有利于頂層管理和頂層設計的優(yōu)化。無論從哪個角度說，地方債自發(fā)自還都是大勢所趨，此時推出試點，將有助于地方債市場革故鼎新。

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