深化國企改革需要明確的幾個(gè)概念

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    完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，圍繞這一問題社會上存在很多爭論和質(zhì)疑，其中一個(gè)重要原因是對有關(guān)國有企業(yè)的一些基本概念理解不夠準(zhǔn)確。黨的十八屆三中全會從堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的全局和戰(zhàn)略高度，對完善國有資產(chǎn)管理體制，深化國有企業(yè)改革提出了明確要求，貫徹落實(shí)好三中全會精神，首先要明確概念，統(tǒng)一思想。

　　第一、 大部分國有企業(yè)已經(jīng)改制為國有控股企業(yè)

　　經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，國有企業(yè)發(fā)生了質(zhì)的變化，傳統(tǒng)意義上的全民所有制企業(yè)已經(jīng)很少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國90%的國有企業(yè)完成了公司制改革，這其中有一些是國有獨(dú)資公司，但大部分實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化。截止2013年底，在A股上市的國有控股公司達(dá)1029家，占境內(nèi)上市公司總數(shù)的41.3%，占上市公司總市值的64.4%。還有一批國有企業(yè)在海外上市。因此，國有企業(yè)只是一個(gè)泛稱，準(zhǔn)確的講是國有及國有控股企業(yè)，而且大部分是國有控股企業(yè)。

　　明確這一概念可以說明兩個(gè)問題：一是混合所有制已經(jīng)在一些國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)。二是解讀分析有關(guān)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)時(shí)必須考慮國有股權(quán)比例這一因素，不能籠統(tǒng)的將一些指標(biāo)都算在國有企業(yè)身上。按照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》，母公司要將所投資的、具有控制力的企業(yè)全部納入合并財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)表。因此，國有及國有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)的營業(yè)總收入、利潤總額、上交稅金等并不全是國有資本創(chuàng)造的。財(cái)政部企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)決算數(shù)據(jù)顯示（不含金融類企業(yè)），合并報(bào)表中歸屬于國有企業(yè)母公司的所有者權(quán)益在80%左右（即母公司在所投資企業(yè)中所占的股權(quán)份額）。這就表明國有及國有控股企業(yè)的營業(yè)總收入、實(shí)現(xiàn)利潤中有20%左右不屬于國有企業(yè)集團(tuán)母公司享有，而是屬于其他投資者的少數(shù)股東權(quán)益。

　　還須說明的一點(diǎn)是，股權(quán)多元化并不完全等同于產(chǎn)權(quán)多元化。一些公司制企業(yè)，除大股東是國有身份外，其他股東中也可能是國有身份，如一些國有企業(yè)之間相互投資，就會出現(xiàn)這種情況。雖然股東不同，但產(chǎn)權(quán)性質(zhì)依然是國有。所以，在企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)合并報(bào)表中的少數(shù)股東權(quán)益中還會有一部分屬于國有的權(quán)益，只是不屬于國有企業(yè)集團(tuán)母公司。由于財(cái)務(wù)會計(jì)報(bào)表是按投資人劃分權(quán)益，而非按所有制性質(zhì)劃分權(quán)益，少數(shù)股東權(quán)益中的國有部分很難劃清。

　　在國有企業(yè)中發(fā)展混合所有制面臨的主要問題：一是一些企業(yè)只是在形式上實(shí)現(xiàn)了混合所有制，而不是實(shí)質(zhì)意義上的混合所有制。其他所有制資本占比很小，只是“點(diǎn)綴”，國有股一股獨(dú)大，有的高達(dá)90%以上，難以形成有效的制衡和約束機(jī)制，國有資本的撬動(dòng)與放大作用沒有充分發(fā)揮。二是雖然實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，但還沒有形成市場經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)權(quán)多元化。國有企業(yè)之間相互持股，屬于“友情客串”，不是混合所有制。因此，促進(jìn)混合所有制發(fā)展的重點(diǎn)，是在保持控制力、影響力的前提下，進(jìn)一步降低國有股權(quán)比例，讓真正的非公有制資本進(jìn)入國有企業(yè)。

　　第二、 中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)包括五個(gè)部分

　　現(xiàn)在社會上對中央企業(yè)的概念缺乏清晰的認(rèn)識，相當(dāng)一部分人認(rèn)為，中央企業(yè)就是國務(wù)院國資委監(jiān)管的113家企業(yè)集團(tuán)。其實(shí)，中央企業(yè)不僅限于此，還應(yīng)包括以下三類企業(yè)，一是中國鐵路總公司、中國郵政集團(tuán)公司、中國煙草總公司，這3家企業(yè)政策性較強(qiáng)，目前由財(cái)政部履行出資人代表職責(zé)或國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)；二是中央文化團(tuán)體轉(zhuǎn)企改制后，成立了中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，設(shè)在財(cái)政部，由財(cái)政部履行出資人代表職能。目前，這類轉(zhuǎn)企改制的文化企業(yè)有109家。三是一些中央部門未脫鉤企業(yè)，分別隸屬于83個(gè)中央部委、事業(yè)單位、人民團(tuán)體，據(jù)統(tǒng)計(jì)有6200余戶。這些企業(yè)主要是與中央部門履行職責(zé)密切相關(guān)，也有一部分是后勤服務(wù)機(jī)構(gòu)。上述企業(yè)均屬于非金融類企業(yè)，可以統(tǒng)稱為中央工商類企業(yè)。財(cái)政部企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)決算顯示，中央工商類國有企業(yè)資產(chǎn)總額、凈資產(chǎn)、營業(yè)總收入、利潤總額、企業(yè)戶數(shù)分別占全國國有企業(yè)的48.5%、47.3%、59.7%、65.8%、32.9%。

　　除此之外，還有金融類企業(yè)，主要包括：工、農(nóng)、中、建等商業(yè)銀行，信達(dá)、華融等四大資產(chǎn)管理公司，以及證券、保險(xiǎn)等非銀行金融機(jī)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中央管理的金融類企業(yè)共43家，有些已經(jīng)上市，屬于國有控股公司，由財(cái)政部按規(guī)定管理金融類企業(yè)的國有資產(chǎn)，中國匯金投資有限責(zé)任公司持有一部分國有股權(quán)，以出資額為限履行國有股東職責(zé)。將這些企業(yè)稱為金融類企業(yè)，是從行業(yè)管理角度劃分的。從管資本角度看，國家投入到工商類企業(yè)與金融類企業(yè)的資本都是經(jīng)營性的，沒有本質(zhì)區(qū)別�，F(xiàn)實(shí)中，很多金融類企業(yè)持有工商類企業(yè)股權(quán)，工商類企業(yè)也向金融領(lǐng)域投資，產(chǎn)融結(jié)合是企業(yè)發(fā)展的客觀需要和必然趨勢。因此，中央金融企業(yè)也應(yīng)屬于中央企業(yè)。

　　目前，地方政府對國有企業(yè)的管理格局與中央基本相同。近年來，企業(yè)國有資產(chǎn)管理存在的主要問題之一是條塊分割，不僅使同屬國有性質(zhì)的資源、資本在中央與地方、不同監(jiān)管主體之間畫地為牢，難以合理配置、有效流動(dòng)，而且導(dǎo)致條塊之間重復(fù)建設(shè)和投資，無序競爭。深化國有企業(yè)改革，完善國有資產(chǎn)管理體制，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)企業(yè)國有資產(chǎn)統(tǒng)一管理，制定國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，建立涵蓋全部國有企業(yè)的基礎(chǔ)管理制度體系，這是明確國有企業(yè)功能定位，促進(jìn)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)重要抓手。

　　第三、國有資本收益是國家以所有者身份取得的國有資本投資收益

　　2007年，國家開始建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，社會上對此也很關(guān)注。但對于什么是國有資本收益尚存在模糊認(rèn)識。國有資本收益是國家以所有者身份取得的國有資本投資收益，應(yīng)該有廣義和狹義之分。廣義的概念是國有資本的全部投資收益，即企業(yè)集團(tuán)合并報(bào)表扣除少數(shù)股東權(quán)益后歸屬于國有企業(yè)集團(tuán)母公司的全部凈利潤。狹義的國有資本收益是指歸屬母公司凈利潤中上交國家財(cái)政的部分。目前中央企業(yè)按歸屬企業(yè)集團(tuán)母公司凈利潤的5%—20%上交國家財(cái)政。地方國有企業(yè)由當(dāng)?shù)卣�府根�?jù)情況確定上交比例。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，國有及國有控股企業(yè)的利潤總額不是可以供股東分配的利潤，更不等于是國有資本投資收益。首先，企業(yè)要根據(jù)實(shí)現(xiàn)的利潤總額繳納企業(yè)所得稅，完稅后形成凈利潤；其次，按照《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則》及國家有關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，如企業(yè)以前年度出現(xiàn)虧損，凈利潤要先彌補(bǔ)以前年度虧損。彌補(bǔ)虧損后，按照《公司法》企業(yè)還須提取最高不超過10%的法定公積金，剩余部分才是可供股東分配的利潤。如上所述，企業(yè)集團(tuán)還要按照少數(shù)股東權(quán)益，扣除應(yīng)屬其他投資者的可供分配利潤后，確認(rèn)屬于企業(yè)集團(tuán)母公司的可供分配利潤，這部分利潤即為廣義的國有資本投資收益。

　　財(cái)政部2012年企業(yè)財(cái)務(wù)會計(jì)決算數(shù)據(jù)顯示，全國工商類國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤總額為2.4萬億元，繳納所得稅后的凈利潤為1.79萬億元，按10%計(jì)提法定公積金后為1.61萬億，扣除少數(shù)股東權(quán)益后歸屬于國有企業(yè)集團(tuán)母公司的可供分配利潤為1.29萬億元。

　　國家是國有資本的投資者，國有及國有控股企業(yè)按一定比例將可供分配的利潤上交國家，是一種分紅行為，體現(xiàn)的是國家與國有企業(yè)的分配關(guān)系，因此應(yīng)當(dāng)納入國家財(cái)政管理的范圍。完善國有經(jīng)營資本預(yù)算制度，一是要提高國有企業(yè)向國家的分紅比例；二是要提高國家收取的國有資本收益（即國有資本經(jīng)營預(yù)算收入）上繳公共財(cái)政的比例。按三中全會要求，兩個(gè)比例到2020年都要達(dá)到30%，并將國有資本預(yù)算收入更多用于保障和改善民生。三是目前尚有一部分國有及國有控股企業(yè)未納入上交國有資本收益范圍，要將這部分企業(yè)全部納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，建立覆蓋全部國有及國有控股企業(yè)的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，強(qiáng)化企業(yè)經(jīng)營管理國有資本的責(zé)任和義務(wù)。

　　第四、經(jīng)營性國有資產(chǎn)主要是指企業(yè)國有資產(chǎn)

　　國有資產(chǎn)包括哪些？如何劃分？社會各界的理解和認(rèn)識不盡相同。通常分為三大類，即經(jīng)營性國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)和行政事業(yè)性國有資產(chǎn)。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)是由行政事業(yè)單位所有、使用的國家資產(chǎn)，相對較為明確。主要是經(jīng)營性國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)如何界定。

　　經(jīng)營性國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是指企業(yè)國有資產(chǎn)，按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益，也就是企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表中的凈資產(chǎn)或所有者權(quán)益，而不是資產(chǎn)總額。

　　資源性國有資產(chǎn)的范圍較廣，如土地、礦藏、森林、草原、水流等。這類資產(chǎn)與經(jīng)營性國有資產(chǎn)的功能作用差別很大，相應(yīng)采取不同的管理方式。三中全會《決定》中將這類資產(chǎn)的管理作為生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，提出要健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職能。這對于區(qū)分經(jīng)營性國有資產(chǎn)與國家自然資源資產(chǎn)具有十分重要的意義。

　　需要指出的是，一些資源性國有資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資產(chǎn)，最典型的是土地和礦產(chǎn)。當(dāng)企業(yè)通過一級市場購買取得土地使用權(quán)、勘礦探權(quán)、采礦權(quán)之后，這部分資源就轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)入企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表。

　　三中全會《決定》在堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度的論述中提出完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)主要是指經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即企業(yè)國有資產(chǎn)。完善企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制與深化國有企業(yè)改革是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，在國有企業(yè)改革已經(jīng)取得很大進(jìn)展的情況下，應(yīng)把完善國有資產(chǎn)管理體制，作為深化國有企業(yè)改革的重點(diǎn)和突破口。

　　按照三中全會要求，財(cái)政部會同國務(wù)院國資委等有關(guān)部門正在研究《完善企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制的意見》和《國有資本運(yùn)營投資公司試點(diǎn)方案》，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)國有企業(yè)改革。(作者 黃秉華 財(cái)政部企業(yè)司綜合處處長) 

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