“集體土地入市”要防止被地方架空

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■ 社論

關(guān)注十八屆三中全會(huì)系列評(píng)論之六

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。

此一規(guī)定意味著，農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地將“同地同權(quán)同價(jià)”，這一政策無疑具有破冰意義，有利于打破土地市場(chǎng)的二元結(jié)構(gòu)和剪刀差，尊重和保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，提升農(nóng)民話語權(quán)，同時(shí)，還有利于提升土地資源的配置效率。

不過，這一政策要想完全落實(shí)，并不容易。因?yàn)�，農(nóng)村集體建設(shè)用地“入市”有個(gè)前提，即“符合規(guī)劃和用途管制”。

首先得承認(rèn)，這一前提很有必要。那么，什么樣的農(nóng)村建設(shè)用地可以推向市場(chǎng)？規(guī)劃制定、土地用途管制如何合理制定，不至于成為農(nóng)地交易的“攔路虎”，這都是需要正視的現(xiàn)實(shí)問題。

中央政府的規(guī)劃不可能管到村的建設(shè)。可行的辦法是由地方政府，特別是縣級(jí)以下的基層政府負(fù)責(zé)集體建設(shè)用地利用規(guī)劃。但規(guī)劃?rùn)?quán)下沉后可能會(huì)有兩個(gè)問題，一是盲目將轄區(qū)內(nèi)的村莊占地列入商業(yè)開發(fā)范圍。二是另一個(gè)極端，倘若集體土地暢通無阻入市，很容易對(duì)地方政府的“土地財(cái)政”形成沖擊，這時(shí)候，不排除一些地方為了維持自己高位運(yùn)行的土地存量的價(jià)格，拿規(guī)劃做擋箭牌，限制甚至不允許集體建設(shè)用地入市。

這兩種情形都要克服，克服的辦法是加強(qiáng)村莊建設(shè)用地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的銜接，規(guī)劃編制做到公開透明，尊重民眾，尤其是農(nóng)民的意愿，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的民主化與法治化。為此，國(guó)家有必要出臺(tái)一般性指導(dǎo)意見。

另外，土地的用途管制，也可能成為集體建設(shè)用地入市難以逾越的門檻。防止此種情形發(fā)生的辦法，需要國(guó)家從合理的土地用途管制體制的設(shè)計(jì)開始�？梢钥紤]在全國(guó)劃定農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，采取一系列技術(shù)性措施，如連續(xù)大面積劃定、改變行政管理層次等，克服目前基本農(nóng)田保護(hù)辦法的很多弊端。與此同時(shí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的土地，可以看做允許做非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的土地，交給地方管理，中央不再干預(yù)，更不再進(jìn)行指標(biāo)控制。有了這個(gè)制度，便可以考慮將農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的全部集體建設(shè)用地推向市場(chǎng)，允許農(nóng)民和村集體自由交易。

財(cái)產(chǎn)權(quán)，只有在市場(chǎng)上進(jìn)行自由交易才能實(shí)現(xiàn)�！凹�體土地入市”要讓農(nóng)民和村集體真正受益，防止政策被地方架空，必須要在相關(guān)制度上進(jìn)行更縝密的設(shè)計(jì)，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益，掃除建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的障礙。

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