廣州觀察：城管“作繭自縛”有助解執(zhí)法困局

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杜國強

日前，《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范》（以下簡稱《執(zhí)法規(guī)范》）正式印發(fā)實施，這是廣州市又一旨在規(guī)范城管執(zhí)法權(quán)的制規(guī)努力。作為一名長期關(guān)注城管執(zhí)法的法律學(xué)人，我認(rèn)為，《執(zhí)法規(guī)范》的出臺，將對破解城管執(zhí)法領(lǐng)域的諸多困局產(chǎn)生積極的推動作用。

城管執(zhí)法在解決城市管理領(lǐng)域的職權(quán)交叉，進(jìn)而改善公共環(huán)境等方面的作用有目共睹，但是該領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)的執(zhí)法沖突及造成的人身傷亡與財產(chǎn)損毀也將其推向社會輿論的風(fēng)口浪尖。城管，不僅逐漸成為公眾茶余飯后的談資，而且也被看作是和諧社會構(gòu)建中的一個不和諧的因素。但是，我們不能將此種不和諧局面完全歸結(jié)于城管方，在一個社會矛盾叢生、官民極度對立的時代，完全將問題推向城管多少有些復(fù)雜問題簡單化的嫌疑。社會治理中，實際上是既有惡官，也有刁民，借用復(fù)旦大學(xué)孫笑俠先生的話講，如果制度不健全，刁民與惡官總是共存的，每位公民都可能轉(zhuǎn)變?yōu)榈竺�，每位官員也有墮落為惡官的機(jī)會。相比將城管“污名化”甚至是“妖魔化”的言論相比，前述論斷可能會引起某些人的不滿或不快，但我認(rèn)為這正是客觀冷靜看待城管執(zhí)法所需的立場。

我無意更無力于為城管執(zhí)法做辯護(hù)，只是認(rèn)為我們不能因為暴力執(zhí)法的存在，而對暴力抗法采取選擇性無視的態(tài)度，二者并存是當(dāng)前城管執(zhí)法領(lǐng)域的真實圖景，而且暴力執(zhí)法與暴力抗法在解決思路上亦難以徹底割裂。有人主張執(zhí)法行為要合乎比例，加強執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他政府職能部門尤其是公安機(jī)關(guān)的合作，還有人高呼城管執(zhí)法應(yīng)從目前的剛性制裁走向柔性化方式，行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政資助應(yīng)該成為執(zhí)法者面對問題時的行為選項。實務(wù)屆更是創(chuàng)新不斷，西安市蓮湖區(qū)的“標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法”與公證人員隨行，深圳市龍崗區(qū)的“關(guān)愛執(zhí)法、民族執(zhí)法、漸進(jìn)執(zhí)法”，廈門市的“宣傳、教育、處罰”三步走執(zhí)法模式，北京市東城區(qū)的談判專家介入，深圳市的購買公共服務(wù)，再加上一些略帶獵奇色彩的賣萌、眼神、獻(xiàn)花、齊喊等執(zhí)法方法，執(zhí)法舉措已然達(dá)到令人目不暇給的程度。前述創(chuàng)新的初衷是值得肯定的，在某段時間可能產(chǎn)生的積極作用也不能忽視。但是從長遠(yuǎn)看，通過制度，培養(yǎng)與提高城管執(zhí)法的執(zhí)法水平才是治本之策，“打鐵還需自身硬”，只有規(guī)范城管的執(zhí)法行為，獲得包括商販在內(nèi)的廣大公眾內(nèi)心的支持，暴力抗法的現(xiàn)象才能得到逐步遏制，面對暴力抗法時，相關(guān)措施的使用也才能有理有節(jié)。

城管不僅僅是一種制度，同時也是對城管法規(guī)執(zhí)行者的代稱。依據(jù)美國學(xué)者Lipsky的分析，城管是最為典型的街頭官僚（street-level bureaucracy），他們雖然處在政策鏈條的末端，甚至可以說是“位卑言輕”，卻在執(zhí)法過程中享有寬泛的裁量空間，如果其行為失范，任何用意良善的制度都將成為水中之月、鏡中之花。此次廣州市《執(zhí)法規(guī)范》的創(chuàng)新之處在于，通過成文化的規(guī)則為城管提供執(zhí)法上的指南，將城管的執(zhí)法行為導(dǎo)向更加良善的方向。這種“作繭式”的做法，或?qū)⒊蔀橐?guī)范城管執(zhí)法的一種新的典范�！秷�(zhí)法規(guī)范》共十三章一百五十七條，以“依法行政，執(zhí)政為民”為理念，確立了公正、公開、廉潔、文明的執(zhí)法原則，無論是體制內(nèi)的部門協(xié)作、案件的審批與會審、執(zhí)法卷宗檔案管理，還是涉及相對方的執(zhí)法用語、執(zhí)法行為、法律適用、調(diào)查取證、執(zhí)法措施、聽證程序，《執(zhí)法規(guī)范》都做了相當(dāng)細(xì)致的規(guī)定，為城管執(zhí)法的規(guī)范化明確了全程式、立體化的標(biāo)準(zhǔn)。而且，從具體內(nèi)容上看，《執(zhí)法規(guī)范》也并非是對已有法規(guī)的簡單匯編，而是立足于本地執(zhí)法現(xiàn)狀，在程序性與實體性環(huán)節(jié)有的放矢的進(jìn)行了規(guī)定的設(shè)置。

在我看來，《執(zhí)法規(guī)范》不僅在具體實施過程中有助于規(guī)范城管執(zhí)法、緩和官民關(guān)系，進(jìn)而為全國范圍內(nèi)城管立法的出臺積累經(jīng)驗，而且這種“作繭”式的理念也值得鼓與呼，這是運行于法治框架之中的政府應(yīng)有的理念。有了此種不懈的“作繭”努力，不僅城管執(zhí)法形象有望的全面提升，而且作為制度的城管其包含的正確與正義的特質(zhì)，才能為公眾理解并自覺自愿的服從，暴力抗法的生存空間將受到最大程度的擠壓。可以期待，《執(zhí)法規(guī)范》的實施，將為城管自身的“破繭”注入強勁的推力。一旦“破繭”成功，城管與公眾的關(guān)系也勢必從當(dāng)前的對抗?fàn)顟B(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫S持城市公共秩序的協(xié)作者，實現(xiàn)協(xié)同治理的愿景將為期不遠(yuǎn)。

（作者為中山大學(xué)法學(xué)博士，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院講師）

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