行訴法修訂讓“民告官”不再那么難

　　來源：中國網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-12-24

　　行政訴訟法可以說是一部小憲法，是彌補(bǔ)憲法不可直接訴訟的重要途徑，是公民對抗國家權(quán)力、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)運(yùn)行的有力武器。修訂行政訴訟法對于規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行具有重大的里程碑意義。

　　作者：謝彩鳳

　　十二屆全國人大常委會第六次會議于12月23日至12月28日在北京舉行。此次會議的一項重大議程是審議行政訴訟法修正案草案。這是行政訴訟法自1990年10月1日實(shí)施以來的首次大修，是中國法治史發(fā)展進(jìn)程中的重要篇章。

　　行政訴訟法通俗地講是一部關(guān)于“民告官”的法律。張藝謀導(dǎo)演1992年拍攝的電影《秋菊打官司》中，秋菊要告村長和公安局，就是一次典型的行政訴訟，是行政訴訟法首次頒布后的一次全民普法。影片中秋菊一路往上告，從鄉(xiāng)派出所告到縣公安局，從縣公安局再到市公安局，最后直到市中級法院判決秋菊勝訴，整個官司才算了結(jié)。當(dāng)秋菊與市公安局長分別坐在原告席和被告席的那一刻，行政訴訟的真諦呼之欲出。沒錯，行政訴訟就是普通公民與行政機(jī)關(guān)在法律面前的平等對抗。而秋菊經(jīng)歷的這一漫長曲折的艱辛歷程，正是無數(shù)行政相對人打行政官司的真實(shí)寫照。

　　行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟的一大區(qū)別是，被告席上永遠(yuǎn)都都坐著行政機(jī)關(guān)。正是這一特殊的身份決定了行政訴訟的多重困難。

　　公開數(shù)據(jù)顯示，自1990年行政訴訟法實(shí)施至今，22年來全國法院累計受理一審行政案件191萬余件，年均83168件，然而我國行政訴訟法的原告勝訴率不到10%，審判效果和審判質(zhì)量不容樂觀。

　　民眾普遍反映，目前行政訴訟有三難：立案難、審判難、執(zhí)行難。立案難表現(xiàn)在很多民告官案件法院不予受理，難以進(jìn)入法庭程序。其中既有行政訴訟收案范圍偏窄的原因，也有現(xiàn)實(shí)環(huán)境的制約。根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，只有具體行政行為才具有可訴性，抽象行政行為一般不可訴，諸如行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等不屬于收案范圍，因此大量基層政府以紅頭文件形式發(fā)布的決定或命令因不屬于案件受理范圍，普通百姓面臨狀告無門的困境。而恰恰是這些較低層級的決定和命令，相比于行政法規(guī)和政府規(guī)章，由于制定方式和程序更為簡單隨意、涉及的事項更為明確具體，對老百姓的權(quán)益影響更為直接。比如之前某縣政府制定的沒有初中畢業(yè)證不能領(lǐng)取結(jié)婚證的紅頭文件，令人啼笑皆非，但是連法院的門都進(jìn)不去，“討說法”很困難。因此，民眾對此次修法的一大期待就是擴(kuò)大行政訴訟的“入口”，讓更多的抽象行政行為可以進(jìn)入法庭審理程序。

　　審判難表現(xiàn)在審判過程中，法院更多希望以協(xié)調(diào)或調(diào)解方式結(jié)案，不情愿使用判決方式以及輕易不會判決行政機(jī)關(guān)敗訴。執(zhí)行難則表現(xiàn)在即便行政相對人勝訴，行政機(jī)關(guān)敗訴，法院執(zhí)行起來也是困難重重。出現(xiàn)這些困難的深層次原因還在于司法機(jī)構(gòu)本身的制度設(shè)計存在缺陷。一直以來，地方法院在人財物諸方面都受制于地方行政機(jī)關(guān)，法院的日常工作也需要地方政府的各種支持。法院行使審判職能的重要任務(wù)之一是協(xié)助地方政府管理地方事務(wù)，維護(hù)一方的安定和諧。因此，法院是行政機(jī)關(guān)的親密盟友，而不是完全獨(dú)立的兩個機(jī)關(guān)。在這樣的合作共贏大背景下，指望法院狠下心來對待政府是不切實(shí)際的，要提升普通公民的勝訴率也不是法院想要追求的目標(biāo)。恰恰相反，法院會把較低的行政機(jī)關(guān)敗訴率視為維護(hù)官民和諧關(guān)系的一大成績。

　　為了打破這種局面，各地法院此前嘗試多種做法，比如異地審理、集中審理、指定審理、提級審理等等，取得了一定成效，但是不能徹底解決這一問題�！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”或許提供了更加實(shí)質(zhì)性的答案。如果這一思想得到充分落實(shí)，增強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，斬斷法院與地方政府千絲萬縷的聯(lián)系，那么民告官的困難局面想必會有重大逆轉(zhuǎn)。此次修改行政訴訟法，應(yīng)該說就是要進(jìn)一步落實(shí)中央的指示，是中國開創(chuàng)行政訴訟新時代的重大機(jī)遇。

　　行政訴訟法可以說是一部小憲法，是彌補(bǔ)憲法不可直接訴訟的重要途徑，是公民對抗國家權(quán)力、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)運(yùn)行的有力武器。修訂行政訴訟法對于規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)行、構(gòu)建服務(wù)型政府、法治型政府具有重大的里程碑意義。希望立法機(jī)關(guān)此次修法能充分回應(yīng)民眾訴求，為推動依法行政、法治政府邁出堅實(shí)的一步。

　　（作者系法院工作人員）

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