基于國家治理的財(cái)政改革新思維

　　十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定標(biāo)志著我國改革進(jìn)入一個(gè)全新的歷史時(shí)期，具有改革里程碑意義。這次提出的改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。把全面深化改革的總目標(biāo)聚焦到“國家治理”上，反映出著眼于整體性、系統(tǒng)性的改革新思維。

　　與此相適應(yīng)，財(cái)政改革也有了新認(rèn)識、新思路和新舉措，充分體現(xiàn)出全面深化改革的新思維和改革的新力度。

　　一，對財(cái)政的職能作用有了新認(rèn)識。把財(cái)政定位為“國家治理的基礎(chǔ)”，這是在新的歷史條件下對財(cái)政的一種新認(rèn)識。這種認(rèn)識突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維和工具化思維。在現(xiàn)行學(xué)科門類中，財(cái)政學(xué)屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的應(yīng)用學(xué)科，對財(cái)政的理解長期以來僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)，一提到財(cái)政，就認(rèn)為只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題；一提到財(cái)政政策就認(rèn)為僅是經(jīng)濟(jì)政策。這種局限性，使財(cái)政過度工具化，財(cái)政被視為政府政策工具箱里的類似扳手、鉗子之類的工具，憑著施政者的喜好，隨取隨用，隨用隨取，缺乏穩(wěn)定性和權(quán)威性。這種過度工具化的產(chǎn)生，在理論源頭上與凱恩斯主義是聯(lián)系在一起。在缺乏財(cái)政法治傳統(tǒng)的我國，過度工具化尤為突出。不言而喻，作為國家治理的基礎(chǔ)，財(cái)政過度工具化，意味著國家治理潛藏著公共風(fēng)險(xiǎn)。歐盟主權(quán)債務(wù)危機(jī)的發(fā)生就已經(jīng)是一個(gè)證明。

　　順著“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)”這個(gè)內(nèi)在邏輯，財(cái)政的職能作用就不只是反映在經(jīng)濟(jì)方面，而是體現(xiàn)在包括經(jīng)濟(jì)、社會和政治等各個(gè)方面。在改革的決定中，明確提出財(cái)政既要優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一方面發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能作用，也要在促進(jìn)社會公平方面發(fā)揮社會職能作用。這就是說，財(cái)政要把效率與公平有機(jī)地融合在一起，使二者有機(jī)結(jié)合。對一個(gè)國家來說，效率與公平的關(guān)系得到了正確處理，公平的發(fā)展與發(fā)展的公平同時(shí)具備，也就為國家的長治久安提供了保障。這無疑構(gòu)成財(cái)政的另一種功能：政治保障功能。效率與公平的有機(jī)結(jié)合內(nèi)含到財(cái)稅體制之中，民眾滿意了，社會和諧了，就表明這個(gè)財(cái)稅體制是科學(xué)的，國家長治久安也就有了制度保障。從改革角度特別強(qiáng)調(diào)“制度保障”，比過去常說的“財(cái)力保障”更具有法治、規(guī)范這樣的深層內(nèi)涵，這也是財(cái)政作為國家治理基礎(chǔ)這個(gè)邏輯的自然延伸。

　　不難看出，對財(cái)政職能作用的這種新認(rèn)識，為財(cái)政改革新思路做了扎實(shí)的理論鋪墊。

　　二．財(cái)政改革有了新思路。對財(cái)政有一個(gè)新的定位，財(cái)政“怎么改”就心中有數(shù)了。作為國家治理的基礎(chǔ)，財(cái)政的健康與穩(wěn)定就變得極其重要，就像房屋的地基，若出現(xiàn)變形、松動，房屋就有垮塌的危險(xiǎn)。而要保持財(cái)政的健康與穩(wěn)定，法治是前提。因此，在這次改革的決定中，“法”字當(dāng)頭，在“明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、提高效率”的前面，凸顯“完善立法”。這也意味著法治理念、法治思維要貫穿于整個(gè)財(cái)政改革過程之中以及財(cái)政改革的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。這方面是有教訓(xùn)的，如房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，就曾經(jīng)飽受合法性的質(zhì)疑。故而在改革的決定中十分明確地提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。有了法治的基礎(chǔ)，建立民主、科學(xué)的現(xiàn)代財(cái)政制度才有可能。在法治基礎(chǔ)上，事權(quán)明確、預(yù)算透明、制度高效，這些也都是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征。對這些基本特征加以明確，實(shí)際上也就是明確了構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的基本思路。

　　不僅如此，在決定中強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性”。這看似老生常談，實(shí)際上蘊(yùn)含新意。通過財(cái)政改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，光靠中央一個(gè)積極性不行，還需要發(fā)揮地方的積極性、主動性和創(chuàng)造性。在這里，值得深入思考的是，為什么沒有提要發(fā)揮五級政府的“五個(gè)”積極性，而只說“兩個(gè)”積極性呢？從國家治理的角度來觀察，這個(gè)老生常談的背后隱含著國家治理架構(gòu)的設(shè)置，即從縱向來看，國家治理實(shí)行兩級架構(gòu)：一級是國家（中央）層面的，另一級是地方層面的。省以下都屬于“地方治理”，在性質(zhì)上，與國家（中央）治理是不同的。這意味著當(dāng)前推行的分權(quán)改革在整體架構(gòu)上是實(shí)行兩級分權(quán)，而不是等量齊觀的五級政府之間的分權(quán)。兩級分權(quán)架構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)日益清晰，除了立法體制、稅收征管早已實(shí)行國家、地方兩級之外，司法制度、監(jiān)管制度也開始趨向兩級架構(gòu)，并體現(xiàn)在新一輪改革的思路之中。這為財(cái)政體制改革提供了預(yù)設(shè)前提。

　　按照兩級分權(quán)思路，財(cái)政改革應(yīng)在兩個(gè)層面展開：國家財(cái)政和地方財(cái)政。前者的一個(gè)重要內(nèi)容是中央與地方財(cái)政關(guān)系，后者的一個(gè)核心問題是地方內(nèi)部省市縣鄉(xiāng)之間的財(cái)政關(guān)系。兩級治理，表明國家財(cái)政體制是統(tǒng)一的，中央與地方財(cái)政關(guān)系的處理遵循統(tǒng)一規(guī)則，在當(dāng)前依然要堅(jiān)持和完善分稅制，中央的稅基全國統(tǒng)一；而地方治理、地方財(cái)政體制可以有地方特色，可因地制宜而不必一刀切。地方財(cái)政改革應(yīng)充分考慮人口、面積、發(fā)展水平、社會條件和自然生態(tài)狀況，創(chuàng)造性推動地方治理能力的現(xiàn)代化與地方財(cái)政改革。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，讓地方有充分的自主權(quán)和責(zé)任約束，這是調(diào)動地方積極性，讓國家充滿活力的前提，也是保障國家穩(wěn)定統(tǒng)一，活而不亂的條件。

　　三．提出了財(cái)政改革新舉措，也就是改革的內(nèi)容，即“改什么”。

　　這主要是圍繞“三個(gè)制度”來展開：

　　第一，改進(jìn)預(yù)算管理制度。其中內(nèi)容相當(dāng)豐富，而且不少是突破性的改革，除了提出預(yù)算要全面規(guī)范公開透明之外，在預(yù)算審核、重點(diǎn)支出、預(yù)算平衡機(jī)制、財(cái)務(wù)報(bào)告、債務(wù)管理、轉(zhuǎn)移支付等等方面都提出了改革新舉措。例如，在預(yù)算審核方面，將審核重點(diǎn)從平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模轉(zhuǎn)向支出與政策，以解決“順周期”的問題。重點(diǎn)放在收支差額上，將導(dǎo)致政府的順周期行為，在經(jīng)濟(jì)熱的時(shí)候，財(cái)政收入增長快，傾向于少收，或擴(kuò)大開支；而在經(jīng)濟(jì)冷的時(shí)候，財(cái)政收入增長慢，怕不平衡和擴(kuò)大赤字，反而盡力多收或減少開支。這樣一來，政府財(cái)政行為不但不能熨平經(jīng)濟(jì)波動，反而是不由自主地強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)波動。再如教育、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)支出與財(cái)政收支增幅或與國民生產(chǎn)總值掛鉤，破壞了預(yù)算的整體性，割裂了預(yù)算的完整性，并使重點(diǎn)支出單純在“錢”字上做文章，容易忽略相關(guān)體制機(jī)制的改革，而且全國各地機(jī)械執(zhí)行這種掛鉤辦法，導(dǎo)致重點(diǎn)支出在有的地方錢多花不了，而有的地方錢不夠，造成資金使用上的浪費(fèi)。

　　第二，完善稅收制度。對重要稅種，如增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅都釋放出了十分明確的改革信號。這其中每一個(gè)稅種的改革都涉及面廣泛，牽涉到國家、企業(yè)和個(gè)人利益，具有很強(qiáng)的輻射力。營改增要讓營業(yè)稅全面退出，用增值稅取而代之，其減稅效應(yīng)顯著，靜態(tài)計(jì)算總計(jì)應(yīng)有幾千億元的規(guī)模。消費(fèi)稅擴(kuò)大范圍，有利于發(fā)揮其調(diào)節(jié)生產(chǎn)、消費(fèi)的功能，也有助于調(diào)節(jié)分配差距。個(gè)人所得稅擴(kuò)大綜合征收范圍，縮小分項(xiàng)征收范圍，有利于稅收公平原則的落實(shí)。房產(chǎn)稅擴(kuò)大到個(gè)人住宅，既可增加地方收入來源，也能在一定程度上調(diào)節(jié)住房消費(fèi)，有利于節(jié)約土地和住房資源，同時(shí)對分配、房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展也有積極作用。擴(kuò)大資源稅范圍，實(shí)行從價(jià)計(jì)征，發(fā)揮資源稅的規(guī)制作用，規(guī)范資源開發(fā)使用主體行為，對保護(hù)抑制生態(tài)環(huán)境具有積極作用。排污收費(fèi)改為環(huán)境稅，可通過稅收的權(quán)威性來強(qiáng)化對排污行為的約束，促進(jìn)國家環(huán)境治理能力提升。

　　稅制改革著眼于系統(tǒng)性，注重各個(gè)稅種之間的功能協(xié)調(diào)和整體配合，稅收法治優(yōu)先，兼顧當(dāng)前現(xiàn)實(shí)條件，構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度，這是新一輪稅制改革的基本思路。

　　第三，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。提“支出責(zé)任”，強(qiáng)化了“事”與“錢”的結(jié)合，也可以說，支出責(zé)任是財(cái)力與事權(quán)之間不可或缺的橋梁，任何財(cái)力，只有指向具體的事權(quán)履行，才會轉(zhuǎn)化為一級政府的支出責(zé)任，即花錢辦事的責(zé)任。因此，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，更有利于中央與地方以及地方內(nèi)部實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配。這里的“事權(quán)”概念側(cè)重于事權(quán)履行，或執(zhí)行權(quán)。每一項(xiàng)完整事權(quán)包含四個(gè)基本要素：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、支出責(zé)任和監(jiān)督權(quán)。由于我國事權(quán)劃分是按照事權(quán)的要素來劃分的，在國家層面，即在中央地方之間形成了“中央決策、地方執(zhí)行”的整體格局，這與我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式是相適應(yīng)的。在地方層面，也形成了“上級決策，下面執(zhí)行”的事權(quán)劃分格局。與這種事權(quán)劃分格局相適應(yīng)，明晰中央與地方的支出責(zé)任就變得極其重要。事權(quán)履行重心過度地下移，容易引發(fā)國家治理風(fēng)險(xiǎn)，適度上移事權(quán)履行，并相應(yīng)上移支出責(zé)任是必要的。因此，在改革的決定中，提出了中央事權(quán)、中央地方共同事權(quán)和地方事權(quán)的劃分，就進(jìn)一步明晰事權(quán)履行和相應(yīng)支出責(zé)任指出了明確的改革路徑。

　　（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長）

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