關(guān)于“戶籍改革”的幾個誤區(qū)

　　國內(nèi)外各方面對戶口遷移制度的批評，大多不是直接具體批評戶口遷移制度而是批評“戶籍制度”，不少人不斷提議修改戶籍法以圖實現(xiàn)國內(nèi)人口遷移的依法調(diào)控，一些人甚至公開呼吁“取消戶籍制度”。

　　其實，這是一個誤會，是對戶政學(xué)領(lǐng)域有關(guān)概念不夠了解而產(chǎn)生的一個誤會，是將戶政、戶口管理、戶籍制度、戶籍管理與戶口遷移調(diào)控等同起來而產(chǎn)生的一個誤會。

　　要回答這些指責、解釋這些誤會，就需要逐一弄清這些相互纏繞但各不相同的概念，就需要全面研究戶口遷移調(diào)控制度與中國戶籍制度的關(guān)系問題。

　　一、戶籍制度與戶口遷移制度有很大的不同

　　首先，需要分清狹義、廣義兩種涵義的戶籍制度，兩者的巨大差別，對研究過程和研究結(jié)果具有決定性意義。

　　戶籍，是記載居民和住戶基本信息的法律文書，因此，狹義戶籍制度，就是形成、管理和使用戶籍的制度，包括戶籍登記、戶籍統(tǒng)計、戶籍檔案、戶籍證件等一系列業(yè)務(wù)工作制度。在20世紀前半期，這一制度被稱為狹義戶，“戶籍行政”；在新中國，這一制度具體體現(xiàn)為戶口的登記、統(tǒng)計、檔案管理及其計算機化、網(wǎng)絡(luò)化等業(yè)務(wù)制度，可以用“人口基本信息管理”作更全面概括和準 確指代。身份、住址、親屬關(guān)系等信息，是個人活動、社會管理、國家政務(wù)都不可或缺的基本信息，因此，各國都將其納入行政管理范疇，盡管其譯名各異、機構(gòu)各異、管理方式方法有所不同，但從古埃及、古希臘到今天的歐美各國，都有狹義戶籍制度，這是不爭的事實。在自詡為最自由的美國，狹義戶籍管理不僅有，而且正以高科技手段不斷強化，——社會越現(xiàn)代化，越需要更大范圍、更高程度的資源、信息共享，尤其是公用信息的共享，因此，狹義戶籍制度的未來，不會是被“取消”而會是被科學(xué)依法加強。

　　廣義戶籍制度，是與戶籍密切聯(lián)系的一系列社會管理制度的總稱。例如，中華民國的廣義戶政“戶口行政”就涵蓋婚姻、收養(yǎng)、國籍與出入境甚至兵役、勞役征派。在新中國，包含狹義戶籍制度的戶口管理（或戶政管理）也被人們、尤其是學(xué)術(shù)界稱作“戶籍制度”，這應(yīng)當是廣義的戶籍制度。它包括戶籍管理（狹義的戶籍制度）和社區(qū)安全防范、戶口遷移調(diào)控三大部分業(yè)務(wù)，與中華民國時期的“戶口行政”類似，但比“戶口行政”的范圍要小得多。

　　二、戶籍制度是遷移調(diào)控的執(zhí)行者而不是決定者

　　在新中國戶口管理三大業(yè)務(wù)之中，戶籍管理是古今中外各國共有的、隨著社會現(xiàn)代化水平的提高而需要不斷依法科學(xué)強化的社會管理制度，是不應(yīng)當、也不可能被“取消”的；社區(qū)安全防范，是組織、指導(dǎo)居民、住戶搞好自我防護、鄰里照看、青少年幫教等工作，從而系統(tǒng)有效地維護社區(qū)安全與社會秩序的社區(qū)工作，也是不僅不應(yīng)當“取消”反而需要依法科學(xué)強化的；三者之中，只有戶口遷移，才是深受社會各界批評而需要進一步深化改革的部分。

　　戶口遷移調(diào)控，是社會其他方面對戶籍管理的要求，既不是戶籍制度自身固有功能，也不是戶籍管理本身所需要的，更不應(yīng)該、也無法由戶籍制度獨立完成、獨自承擔：

　　——不是戶籍管理業(yè)務(wù)運作自身需要限制人口入城，而是因為短缺經(jīng)濟滿足不了入城后的各種需求，才用“戶口”來防止人口涌入城市。因此，戶籍制度從來只是計劃經(jīng)濟等舊管理制度的“門衛(wèi)”，人們所說的“以戶籍制度為核心”，是一種歷史的誤會和根本不存在的虛構(gòu)。

　　——食物、就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療等各種社會需求短缺所造成的社會矛盾，集中到一個戶政部門來面對、來承受，戶政部門無論如何努力工作也無法獲得公眾的理解；人們、尤其是學(xué)者們，應(yīng)當嚴厲批判的是造成必須控制人口入城的各種制度，而不只是批判代人受過的戶籍制度。

　　——短缺經(jīng)濟、計劃經(jīng)濟造成的社會問題，只有各領(lǐng)域不斷改革才能解決，不管戶政無論如何調(diào)整遷徙政策，這些問題充其量轉(zhuǎn)移而不可能減緩，更別說徹底消除。

　　從歷史上看，古今中外各國、尤其是近現(xiàn)代各國的戶籍管理實踐中，大多不涉及遷移調(diào)控，以戶籍管理承擔人口遷移調(diào)控任務(wù)的，是個別國家、一定時期的特殊情況，而不是世界各國戶籍管理實踐的共同規(guī)律。

　　因此，依據(jù)對戶口遷移制度的批判，呼吁改革甚至“取消”戶籍制度，既是不公正的，也是不合道理的。

     三、以前嚴格遷移調(diào)控，有其特定的歷史原因

     中國古代很早就把調(diào)控人口遷移的職責交給了戶政。有典籍可考的，至少是在春秋前期的齊國，管仲在齊國實行了一系列改革措施，其核心是士、農(nóng)、工、商四民分治，不遷不移，恒業(yè)不變，改革的成功使齊國迅速強大。此后，嚴格限制遷徙、尤其嚴禁民眾自主徙移，成為古代中國戶籍管理的重要內(nèi)容。幾千年封建社會里，國家嚴格限制遷徙甚至達到了“死徙不出鄉(xiāng)”程度，使絕大多數(shù)人老死家屋而從未離鄉(xiāng)一步。

      客觀地說，這種制度在當時有一定的進步意義：加速定居、防止盲目流徙，有利于發(fā)展農(nóng)耕經(jīng)濟；穩(wěn)定社區(qū)住戶、人口與構(gòu)成，有利于社區(qū)保安；集體移民“避荒就熟”，可以幫助民眾抗御各種自然災(zāi)害；大規(guī)模“移民屯墾”、“移民實邊”，對邊疆安全、邊疆開發(fā)、增加民族交往 至中華民族的形成，更有其巨大的、不可抹殺的貢獻……。

　　正因為有其積極意義，再加上建國初期國內(nèi)外的壓力，新中國建立的前幾十年里，不得不讓戶籍制度承擔遷移調(diào)控任務(wù)。這種戶口遷移制度形成于20世紀50年代的中國，有其無法回避的歷史局限性：一窮二白、百廢待興而身處三面敵對、封鎖中的新中國，只有盡快富國強兵，才能確保剛剛獲得的獨立、主權(quán)與領(lǐng)土完整；要迅速富國強兵，就必須傾全力加速工業(yè)化，傾全力保障城市經(jīng)濟能夠低成本、高效率地運行和發(fā)展，必須嚴格控制人口遷入以避免增加城市經(jīng)濟運行的社會負擔，從而形成了城鄉(xiāng)分離、隔絕的“二元經(jīng)濟模式”。

　　應(yīng)當申明的是，新中國遷移調(diào)控不是古代遷移限制的傳承延續(xù)。古代中國的遷移限制，是極少數(shù)人對絕大多人的統(tǒng)治和剝削，是以收稅派捐、征兵派役和防止造反為目的；新中國的遷移調(diào)控，是國家對不同地域、不同行業(yè)人們生產(chǎn)、生活資源的保護性、服務(wù)性的調(diào)配、調(diào)節(jié)，是以超速發(fā)展經(jīng)濟、保障市民生活為目的。簡單地把新中國的遷移調(diào)節(jié)比之于古代中國的遷移限制，將其目之為“封建”、“落后”甚至“反動”，在理論上和實踐中都是錯誤的。

　　四、戶口遷移已經(jīng)進行了、正在進行著諸多改革

　　近20年來戶口遷移制度一直在改革，正在進行的改革也不是“開始改革”，而只是繼續(xù)、不斷地深化改革。

　　——從20世紀80年代初期開始，國家努力解決干部職工家屬長期兩地分居問題，積極推行科技人員合理流動，逐步實行“博士后科研流動站”制度，在為社會主義經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)的同時，極大地方便了科技人員的工作、生活。20世紀80年代中期以后，國家允許有居住條件、有經(jīng)營能力的農(nóng)民和家屬遷入集鎮(zhèn)落“自理口糧常住戶口”，使數(shù)以百萬計的農(nóng)民落戶集鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大大加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟文化建設(shè)。

　　——20世紀90年代初期，各地試驗推行“藍印戶口”、“地方城鎮(zhèn)戶口”等改革，把允許暫住人口在本地正式就業(yè)等經(jīng)濟特區(qū)特殊戶口政策逐步向內(nèi)地推廣；1997年，國務(wù)院推出“小城鎮(zhèn)戶口管理制度改革”，允許有合法穩(wěn)定的住所和生活來源的農(nóng)民遷入縣和以下城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè)。該項改革經(jīng)過三年試點取得經(jīng)驗后，目前正在全國范圍內(nèi)普遍推廣。

　　國務(wù)院于1998年7月發(fā)布通知，較大幅度地改革了新生兒戶口登記、夫妻間投*、父母投*子女以及買商品房之類投資移民等戶口制度。改革充滿人性關(guān)愛，顯示中國政府在切實解決人民群眾諸多實際困難的同時，日益尊重和保護人權(quán)，并正式把經(jīng)濟手段引入遷移調(diào)控領(lǐng)域，為中國遷移調(diào)控逐步走向世界、采用國際通用方式奠定基礎(chǔ)。
      
　　五、系統(tǒng)考慮遷移調(diào)控制度改革的時機已經(jīng)成熟
     
　　一直在改革的中國戶口遷移制度，其公眾觀感和社會形象卻似乎越來越差。究其原因，主要是這些改革本身存在很多問題：一是針對某方面、某行業(yè)而出臺，涉及范圍小，每一改革的受益面小，社會影響不大；二是主要以“內(nèi)部政策”面目出現(xiàn)，沒有固化為公開頒布的法律法規(guī)，公眾大多無從了解，也就無從支持；三是不少措施屬于針對特定問題的應(yīng)急對策，缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)、正確的目標定向和系統(tǒng)的改革配套，推行一段時間后，或者因為形勢變化而無法延續(xù)，或者因為地方因素而走樣變形。
   
　　雖有20年的不斷改革，仍然跟不上社會的飛速變化，中國戶口遷移制度還是不斷受到社會各界、尤其是人民群眾的嚴厲批評，真可謂是“千辛萬苦換來一百個不滿意”。
       
　　可喜的是改革的全面深入，社會主義市場經(jīng)濟體制的確立和經(jīng)濟文化的發(fā)展，為系統(tǒng)解決中國人口遷移調(diào)控領(lǐng)域內(nèi)的諸多問題，提供了必要的條件，全面研究、整體設(shè)計、系統(tǒng)實施中國遷移調(diào)控機制的時機，已經(jīng)基本成熟。

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