公務(wù)員晉升制度

公務(wù)員職務(wù)晉升是國家公務(wù)員任免機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要和本人德才條件，按照有關(guān)法律規(guī)定，將公務(wù)員從原來的職位選拔到更高的職位，其職責(zé)、權(quán)力和待遇以及管轄范圍也相應(yīng)地提高和擴(kuò)大。職務(wù)晉升有五種類型：(1)考試晉升制，即采用競爭考試的方式，以考試成績作為晉升依據(jù)的制度;(2)功績晉升制，以公務(wù)員工作成績大小為標(biāo)準(zhǔn)的晉升制度;(3)年資晉升制，以工作年限為晉升標(biāo)準(zhǔn)，任職人員的工作達(dá)到一定年限，如無重大過失，即獲晉級(jí)和提職的制度;(4)學(xué)歷晉升制，以學(xué)歷作為主要晉升標(biāo)準(zhǔn)的制度;(5)越級(jí)晉升制，指對(duì)工作成績特別突出、貢獻(xiàn)卓越、社會(huì)影響大或能力特別強(qiáng)的公務(wù)員，不受學(xué)歷和資歷的限制，及時(shí)給予越級(jí)晉升的制度。

公務(wù)員職務(wù)晉升的內(nèi)容

一、國外公務(wù)員職務(wù)晉升的條件、資格和程序

從現(xiàn)代公務(wù)員制度的實(shí)踐看，西方各主要國家從各自國情出發(fā)，對(duì)公務(wù)員職務(wù)升降制度有不同的規(guī)定，在不同的時(shí)期也有變化。國外公務(wù)員職務(wù)升降的主要做法如下所述。

(一)晉升條件和資格

晉升條件和資格主要是從資歷、能力和工作實(shí)績等方面提出任職標(biāo)準(zhǔn)和要求。各國側(cè)重點(diǎn)不同，不同時(shí)期也有變化，不同的職務(wù)層次，晉升標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。英國在文官制度建立初期，晉升主要憑年資，公務(wù)員只要沒有明顯劣跡，就能隨年資增長而晉升。1870年以后，英國開始實(shí)行“功績晉升制”，每年由本人作出個(gè)人總結(jié)報(bào)告，再經(jīng)部門負(fù)責(zé)人根據(jù)其工作成績大小{擇優(yōu)向文官委員會(huì)提出晉升申請(qǐng)。“功績晉升制”優(yōu)于憑年資晉升，因而在各國得以較普遍的實(shí)行。但也有弊病，就是加深了公務(wù)員對(duì)本部門負(fù)責(zé)人的依附性。

(二)晉升候選人員范圍

可以分為內(nèi)升制、外招制兩種。有的國家規(guī)定，出現(xiàn)職位空缺，一般只在本機(jī)關(guān)內(nèi)部的下級(jí)人員中遴選，外單位同級(jí)公務(wù)員不得參加競爭，稱為內(nèi)升制。內(nèi)升制有利于公務(wù)員的專業(yè)化和保持工作的連續(xù)性，但選人視野受限制，不能在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)公開平等的競爭。有的國家則規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)職位空缺時(shí)，本機(jī)關(guān)之外的公務(wù)員也可以參加競爭，甚至非公務(wù)員身份的人都可以參加競爭，此為外招制。外招制的優(yōu)點(diǎn)是可以在更大范圍內(nèi)選拔優(yōu)秀人才，缺點(diǎn)是費(fèi)時(shí)費(fèi)力、不宜操作，故一般在選拔高層次人才和專業(yè)人才時(shí)才用。

(三)晉升方式

晉升方式主要有兩種做法，一是考試晉升，即公務(wù)員達(dá)到規(guī)定的晉升年資和其他條件時(shí)，經(jīng)考試合格后方可晉升。二是考核晉升。即經(jīng)過考核由有關(guān)方面遴選晉升人員。有的國家還規(guī)定了晉升線路。有的國家采取定期晉升制。

(四)降職

在西方國家的文官制度中，降職制度的實(shí)行并不普遍，這與西方文官制度強(qiáng)調(diào)“無過失不被免職”有關(guān)。在實(shí)行降職制度的國家中，降職條件一般是從履行職費(fèi)隋況角度規(guī)定的。如日本規(guī)定，因工作成績不佳，或身心不健康，對(duì)執(zhí)行職務(wù)不利等，可以違反本人意愿強(qiáng)行降職。

近20多年來，特別是20世紀(jì)90年代以來，西方國家對(duì)公務(wù)員制度進(jìn)行了較大的改革，職務(wù)升降制度發(fā)展和改革的主要趨勢(shì)表現(xiàn)為，一是增強(qiáng)職務(wù)晉升的開放性。如英國在1979年前高級(jí)文官晉升只有前三級(jí)(常務(wù)次官、副常務(wù)次官、次官)向社會(huì)開放，1984年擴(kuò)大到第四至第六級(jí)(執(zhí)行指揮官、助理次官、高級(jí)主管)，1986年又?jǐn)U大到第七級(jí)(主管)。這樣做的臥的，是使更多的社會(huì)人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍擔(dān)任中、高層次職務(wù)。二是加強(qiáng)績效評(píng)估，注重發(fā)揮職務(wù)升降的激勵(lì)作用�？冃гu(píng)估用來評(píng)價(jià)公務(wù)員的工作業(yè)績，對(duì)公務(wù)員的晉升、待遇有重大影響。通過績效評(píng)估，使有能力、有工作業(yè)績的公務(wù)員得以晉升。英國在1981年以后逐步建立了現(xiàn)代業(yè)績?cè)u(píng)估體制。美國普遍實(shí)行績效評(píng)估和全面質(zhì)量管理，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)顧客為目標(biāo)取向，以公眾滿意程度為評(píng)估績效的主要標(biāo)準(zhǔn)，形成重績效、重工作結(jié)果的晉升機(jī)制。

二、我國公務(wù)員職務(wù)晉升的條件和資格

(一)公務(wù)員職務(wù)晉升的條件

《公務(wù)員法》第四十三條規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、工作能力、文化程度和任職經(jīng)歷等方面的條件和資格。”

晉升條件和資格，是對(duì)公務(wù)員晉升標(biāo)準(zhǔn)作出的規(guī)定。規(guī)定晉升條件和資格，具有重要作用。首先，它是選拔合格人才，提高公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的要求;其次，有利于職務(wù)晉升工作公平合理地進(jìn)行;最后，對(duì)公務(wù)員具有有效的導(dǎo)向作用。

晉升不同類別、不同層次、不同職位的職務(wù)，在條件把握上有所不同。要根據(jù)擬任職位的要求來具體掌握其晉升的基本條件。

公務(wù)員晉升條件側(cè)重對(duì)公務(wù)員素質(zhì)提出要求，主要包括擬任職務(wù)所要求的思想政治素質(zhì)、能力水平等�！陡刹咳斡脳l例》明確規(guī)定了選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部的基本條件，這也是公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的基本條件，也是將來制定職務(wù)晉升法規(guī)的主要依據(jù)。

(二)公務(wù)員職務(wù)晉升的資格

公務(wù)員職務(wù)晉升的資格側(cè)重對(duì)公務(wù)員資歷提出要求，主要包括工齡、經(jīng)歷、任職年限、文化程度、培訓(xùn)情況、健康狀況等方面。晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格要求與晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格要求應(yīng)有所不同�！陡刹咳斡脳l例》和1996年人事部制定的《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》對(duì)晉升資格作出了明確規(guī)定，從實(shí)踐看，基本是可行的。

1.晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格

《干部任用條例》從多個(gè)方面對(duì)晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格作出了規(guī)定。

在工齡和經(jīng)歷方面，提任縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，要求具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經(jīng)歷，一般應(yīng)當(dāng)具有在下一級(jí)兩個(gè)以上職位任職的經(jīng)歷。

在任職年限方面，提任縣(處)以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，由副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)在副職崗位工作兩年以上，由下級(jí)正職提任上級(jí)副職的，應(yīng)當(dāng)在下級(jí)正職崗位工作三年以上。

在文化程度方面，要求一般應(yīng)具有大學(xué)�？埔陨衔幕�程度，其中地(廳)、司(局)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部一般應(yīng)當(dāng)具有大學(xué)本科以上文化程度。

在培訓(xùn)方面，要求應(yīng)當(dāng)經(jīng)過黨校、行政院�；蛘呓M織(人事)部門認(rèn)可的其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)五年內(nèi)累計(jì)三個(gè)月以上的培訓(xùn)，確因特殊情況在提任前未達(dá)到培訓(xùn)要求的，應(yīng)當(dāng)在提任后一年內(nèi)完成培訓(xùn)。提任黨的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)符合《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定的黨齡要求。

對(duì)晉升科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格，《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》作出了明確規(guī)定：晉升科級(jí)正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)任下一級(jí)職務(wù)兩年以上;晉升科級(jí)副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)任下一級(jí)職務(wù)三年以上;晉升科級(jí)正副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具有高中、中專以上文化程度。

2.晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格

按照《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》，晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)相比，任職年限要求長一些。晉升科員、副主任科員、主任科員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級(jí)職務(wù)三年以上;晉升助理調(diào)研員、調(diào)研員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級(jí)職務(wù)四年以上;晉升助理巡視員、巡視員職務(wù)，應(yīng)分別任下一級(jí)職務(wù)五年以上。

按照《國家公務(wù)員職務(wù)升降暫行規(guī)定》，無論晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，還需要在近兩年年度考核中定為優(yōu)秀或近三年年度考核中定為稱職以上，并符合任職回避規(guī)定，符合按照管理權(quán)限由有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)具體職位需要規(guī)定的其他條件。

《公務(wù)員法》頒布實(shí)施后，還要制定與之相配套的公務(wù)員職務(wù)升降規(guī)定，在總結(jié)執(zhí)行現(xiàn)行規(guī)定經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資格條件進(jìn)一步加以完善。

3.我國公務(wù)員職務(wù)晉升的程序

晉升程序是公務(wù)員職務(wù)晉升規(guī)范化的必然要求，也是職務(wù)晉升公開、公正的保證措施。干部選拔任用程序也是公務(wù)員職務(wù)晉升程序。晉升不同類別、不同層次職務(wù)，程序有所不同。目前，總的看來，按照民主推薦、組織考察、黨委討論決定等程序晉升是公務(wù)員職務(wù)晉升的主要方式�！豆珓�(wù)員法》第四十四條規(guī)定：公務(wù)員晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，按照下列程序辦理：(1)民主推薦，確定考察對(duì)象。(2)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀。(3)按照管理權(quán)限討論決定。(4)按照規(guī)定履行任職手續(xù)。公務(wù)員晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，參照前款規(guī)定的程序辦理。

(一)民主推薦，確定考察對(duì)象

民主推薦是按照規(guī)定的范圍、程序和要求，組織有關(guān)方面人員推薦晉升人選的方法和活動(dòng)。

(二)組織考察，研究提出任職建議方案，并根據(jù)需要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行醞釀

考察是組織上了解干部的重要途徑和手段。確定考察對(duì)象后，要進(jìn)行嚴(yán)格考察�？疾靸�(nèi)容包括德、能、勤、績、廉情況，注重考察工作實(shí)績�？疾觳襟E主要是制定考察工作方案、發(fā)布考察預(yù)告、廣泛深入了解情況、提出任職建議方案等�？疾炀唧w方法包括個(gè)別談話、發(fā)放征求意見表、民主測評(píng)、實(shí)地考察、查閱資料、同考察對(duì)象面談等。考察的根本目的，是對(duì)考察對(duì)象是否適合擬任職務(wù)作出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

(三)按照管理權(quán)限討論決定

討論決定，是職務(wù)晉升的決定和決策環(huán)節(jié)。

(四)按照規(guī)定履行任職手續(xù)

履行任職手續(xù)，是職務(wù)晉升的必要環(huán)節(jié)。晉升非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)參照晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的程序進(jìn)行。非領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職責(zé)不同，具有不同的特點(diǎn)和要求，其晉升程序總體上按照晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的主要程序進(jìn)行，但具體環(huán)節(jié)可以根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)簡化，具體做法可以有所不同。

4.逐級(jí)晉升與破格、越級(jí)晉升

《公務(wù)員法》第四十三條第二款規(guī)定：“公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)逐級(jí)晉升。特別優(yōu)秀的或者工作特殊需要的，可以按照規(guī)定破格或者越一級(jí)晉升職務(wù)。”

職務(wù)晉升應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持逐級(jí)晉升，即按照規(guī)定的公務(wù)員職務(wù)順序由下至上逐級(jí)提任職務(wù)。逐級(jí)晉升是各國公務(wù)員制度的普遍做法，也是我國公務(wù)員晉升制度的基本精神。鄧小平同志曾經(jīng)說：“用坐火箭，坐直升飛機(jī)的辦法提拔干部，我們?cè)僖膊荒苓@么干了。干部要順著臺(tái)階上，一般的意義是說，干部要有深人群眾，熟悉專業(yè)，積累經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)受考驗(yàn)鍛煉的過程。”

在堅(jiān)持逐級(jí)晉升的同時(shí)，對(duì)特別優(yōu)秀的公務(wù)員，或者在工作特殊需要的情況下，應(yīng)當(dāng)允許破格晉升或者越級(jí)晉升，以有利于人才脫穎而出，有利于培養(yǎng)選拔年輕干部。破格晉升和越級(jí)晉升應(yīng)當(dāng)按管理權(quán)限和一定的程序報(bào)經(jīng)公務(wù)員主管部門同意，以維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，防止主觀隨意性。

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