時政熱點:長期收費能否解開公路利益結(jié)

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徐立凡

客觀看，這份《收費公路管理條例》修訂稿部分體現(xiàn)了解決公路收費問題的決心，有可圈點之處。同時，修訂稿公布后，公眾也提出了一些擔(dān)憂。

交通運輸部21日公布《收費公路管理條例》修訂稿向社會公開征求意見。修訂稿確立了“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式，政府收費公路實行規(guī)范的預(yù)算管理，除收費公路權(quán)益外，所有收費公路資產(chǎn)均不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，同時提高了收費公路設(shè)置門檻，并對收費期限做出調(diào)整。這意味著，收費公路和非收費公路將有不同的統(tǒng)籌發(fā)展導(dǎo)向，而社會公眾普遍關(guān)注的高速公路收費將按照“用路者付費”原則長期施行。

客觀看，這份修訂稿部分體現(xiàn)了解決公路收費問題的決心。非收費公路占全國公路總里程的97%左右，由一般公共預(yù)算保障其建設(shè)、養(yǎng)護、管理及改擴建等資金需求，有利于遏制目前不少非高速路的亂收費現(xiàn)象，剝離用路者的受迫性買單義務(wù)，還原這類公路的公共屬性。而將占公路總里程3%左右的高速路為主的收費公路作為補充另設(shè)收費體系，也是遵守建設(shè)高速公路時普遍采取的“借貸修路”所形成的債務(wù)關(guān)系、維護正當(dāng)契約的需要。修訂稿還特別對高速公路為主的收費公路統(tǒng)借統(tǒng)還制度、經(jīng)營性公路的運營資質(zhì)、收費公路的門檻等作了調(diào)整，以對相關(guān)收費行為形成更嚴(yán)厲的約束。

這些都是修訂稿的可圈點之處。同時，修訂稿公布后，公眾也提出了一些擔(dān)憂。比如，從徹底解開各類公路上的利益結(jié)的角度看，“收費”和“收稅”的效用可能都會打折扣。首先，區(qū)分兩個公路體系確有其現(xiàn)實必然性，但也可能導(dǎo)致公路建設(shè)和維護的驅(qū)動模式發(fā)生轉(zhuǎn)變。由于顯而易見的利益差異，有些地方可能會傾向于建設(shè)高速路而忽視非收費公路的建設(shè)和維護，從而造成當(dāng)?shù)毓�路建設(shè)的無序和浪費。其次，修訂稿確立了最終只有高速公路可以收費的目標(biāo)，但尚未設(shè)定時間表，目前還在收費的一級路、二級路的利益格局其實并未被觸動。而且，此前已經(jīng)有過為延長收費期限擅自將低等級路改造為高等級路的先例，如何有效管理此類行為，還需要進一步明確。再次，條例規(guī)定不收費公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，但沒有確定誰是監(jiān)督主體。如何保證公路產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時的資產(chǎn)評估真實可信?如何防止地方政府部門因地方利益需要變相轉(zhuǎn)讓公路資產(chǎn)維護自身利益?此前，有不少收費公路就是通過轉(zhuǎn)讓等方式，模糊了產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，延長了收費期限，而監(jiān)管始終缺位。第四，為引入PPP機制而設(shè)立的特許經(jīng)營性公路，怎么保證門檻提高，如何防止地方與特許經(jīng)營者形成新聯(lián)盟，從而導(dǎo)致公共利益流失，也都要有應(yīng)對預(yù)案。

而最受關(guān)注的是，在修訂稿中，高速公路不再規(guī)定具體收費期限，而以該路網(wǎng)實際償債期為準(zhǔn)確定收費期限。眾所周知，許多收費公路欠了多少債又還了多少錢，向來是糊涂賬。據(jù)新華社報道，從去年開始，全國高速公路收支情況才開始向社會公布。即便如此，今年廣東交通廳還是擺了一道“烏龍”，不到一月公布了兩個數(shù)字差距較大的賬本。此外，或出于客觀原因或出于維護既有利益的主觀需要，通過改擴建公路、產(chǎn)權(quán)交易等方式變更債務(wù)的情況也不鮮見�？梢哉f，以公眾難以詳知的債務(wù)到期日為收費期限，比以時間為期限，彈性要大得多，如何防止因此可能產(chǎn)生的暗箱操作?公眾的這些憂慮，有待政策進一步回應(yīng)。

總體來看，《收費公路管理條例》修訂稿具有解決地方公路債務(wù)問題的明顯傾向。這有現(xiàn)實需求，也有難以解開公路利益結(jié)的無力感，實際操作的剛性制度界面也有待補強。從理論上講，政府性收費公路應(yīng)盡可能取消收費，還路于民，而有社會資本介入的公路則需盡量遵守契約，同時以厘清實際債務(wù)情況、收益情況為前提。這做起來不易，卻是解開復(fù)雜的公路利益結(jié)應(yīng)該瞄準(zhǔn)的方向。
 

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