高舉節(jié)約集約用地大旗

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　　廣東產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)助推土地效益提升。

　　編者按：今年6月25日，我們迎來了第二十四個(gè)全國土地日。我國是世界上第一個(gè)為保護(hù)土地而專門設(shè)立紀(jì)念日的國家，每年土地日都要圍繞基本國策根據(jù)最新用地形勢設(shè)置年度宣傳主題，今年的主題為“節(jié)約集約利用土地，轉(zhuǎn)變土地利用方式”。這一主題鮮明地闡釋了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的時(shí)代要義。

　　節(jié)約集約，凝聚著當(dāng)代人的發(fā)展智慧，是關(guān)系民族生存根基和社會(huì)永續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)大計(jì)。多年來，土地管理在節(jié)約優(yōu)先的戰(zhàn)略導(dǎo)向下始終堅(jiān)持改革創(chuàng)新，尤其是全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)開展以來，各地積極探索向立體空間和未利用地要資源、促節(jié)約的有效途徑，催生了一批節(jié)地新模式，推動(dòng)節(jié)約集約取得制度性成果，一個(gè)公眾廣泛參與、部門與行業(yè)聯(lián)動(dòng)的共同責(zé)任機(jī)制正在形成。本期選擇5省市具有典型代表意義的節(jié)約集約用地經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ剑�以反映�?jié)約集約用地的綜合成效。

　　上海：土地新政促經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)

　　2014年1月，國土資源部黨組書記、部長，國家土地總督察姜大明表示，東部三大城市群發(fā)展要以盤活土地存量為主。

　　2月，上海市政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，調(diào)整建設(shè)用地政策。3月，上海市政府連發(fā)兩個(gè)文件明確工業(yè)用地存量盤活和出讓管理辦法。土地新政，為上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展打開了“短期看穩(wěn)、中期看好、長期看優(yōu)”的前景。

　　按照產(chǎn)業(yè)新政，上海規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模將呈現(xiàn)“零增長”，并劃定了3226平方公里的“終極規(guī)�！�。上海市將區(qū)縣年度新增建設(shè)用地計(jì)劃分解量與現(xiàn)狀低效建設(shè)用地盤活和減量化等相關(guān)聯(lián)，以盤活的產(chǎn)業(yè)用地作為新增流量進(jìn)入土地市場，做到在“總量控制”格局內(nèi)滿足產(chǎn)業(yè)用地需求。同時(shí)，為了避免土地投機(jī)，新的《工業(yè)用地出讓管理規(guī)定》通過嚴(yán)控轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，擠出產(chǎn)業(yè)用地的虛假泡沫，拒絕土地市場的投機(jī)掮客，使真正具有投資和建設(shè)意愿的企業(yè)獲得工業(yè)土地使用權(quán)。

　　根據(jù)企業(yè)生命周期研究成果，結(jié)合土地儲(chǔ)備成本等多種因素，上海市工業(yè)用地實(shí)行彈性年限出讓制度，土地出讓價(jià)格根據(jù)用途分別定價(jià)，對(duì)產(chǎn)業(yè)用地利用實(shí)行準(zhǔn)入審核制度，并實(shí)行工業(yè)用地出讓全生命周期管理。簡言之，工業(yè)用地年限短了，地價(jià)高了，標(biāo)準(zhǔn)高了，管理嚴(yán)了。用地準(zhǔn)入門檻的提高，尤其是土地利用績效考核寫入土地轉(zhuǎn)讓合同，大大提高了政府識(shí)別產(chǎn)業(yè)優(yōu)劣和調(diào)節(jié)土地市場的能力。通過讓“市場在資源配置中起決定性作用”來提高土地流轉(zhuǎn)速率，將有限的產(chǎn)業(yè)用地資源真正用于優(yōu)質(zhì)高效的實(shí)體投資產(chǎn)業(yè)。

　　盤活存量工業(yè)用地，是上海土地新政的重頭戲。上海市鼓勵(lì)和引導(dǎo)存量工業(yè)用地在符合條件下，通過采取升級(jí)改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整、用途調(diào)整等方式進(jìn)行“二次開發(fā)”，并在原有“土地收儲(chǔ)”外新增“區(qū)域整體轉(zhuǎn)型”和“有條件零星轉(zhuǎn)型”兩條盤活途徑，并首次提出存量盤活增值收益平衡機(jī)制，明確了以區(qū)縣政府為主導(dǎo)、原土地權(quán)利人為主體或參與主體的開發(fā)模式。新的《存量工業(yè)用地盤活辦法》設(shè)置了存量補(bǔ)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，提出盤活開發(fā)規(guī)劃的公益性要求，有效地調(diào)動(dòng)了企業(yè)、轉(zhuǎn)型區(qū)所屬政府和附近居民的開發(fā)積極性。

　　上海摒棄低效擴(kuò)張的做法，選擇了高端化、集約化、服務(wù)化、低碳化和融合化產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。

　　江蘇：“雙提升”催化“兩個(gè)率先”

　　全面推進(jìn)節(jié)約集約用地，實(shí)現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益“雙提升”，成為江蘇省轉(zhuǎn)型升級(jí)、保障發(fā)展、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”的必然選擇。今年4月，江蘇省委常委會(huì)審議通過《關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見》，將節(jié)約集約用地“雙提升”行動(dòng)定格為全省部署，并由一攬子戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)方案做支撐。

　　以“三大戰(zhàn)略”為主線，全面推進(jìn)節(jié)約集約用地“雙提升”的“江蘇路徑”由此打開：即堅(jiān)決守住土地開發(fā)強(qiáng)度紅線、耕地保護(hù)數(shù)量和質(zhì)量紅線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線和城市發(fā)展邊界線五條底線，全力推進(jìn)“空間優(yōu)化、五量調(diào)節(jié)、綜合整治”三大戰(zhàn)略，整合建立一整套（“1﹢X”）行之有效的節(jié)約集約用地制度體系。

　　在實(shí)施“空間優(yōu)化”戰(zhàn)略方面，江蘇省將探索編制功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，試點(diǎn)“多規(guī)合一”，引導(dǎo)土地利用空間布局優(yōu)化；在實(shí)施“五量調(diào)節(jié)”戰(zhàn)略方面，控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、用好流量、提升質(zhì)量，探索建立具有江蘇特色節(jié)約集約用地模式；在實(shí)施“綜合整治”戰(zhàn)略方面，將改革創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治管理模式，探索城鎮(zhèn)土地綜合整治新路徑。

　　在“雙提升”行動(dòng)中，江蘇省從多方面明確節(jié)約集約用地工作目標(biāo)。耕地保護(hù)方面，至2020年，全省耕地保有量不低于7127萬畝。嚴(yán)格控制土地開發(fā)強(qiáng)度，生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域占全省國土面積比重不低于20%。盤活存量用地方面，2014年至2015年盤活利用存量建設(shè)用地80萬畝，“十三五”期間再盤活利用存量建設(shè)用地230萬畝，逐步提高存量土地在土地供應(yīng)中的比例達(dá)到70%以上。提高質(zhì)量效益方面，“十二五”時(shí)期全省單位GDP占用建設(shè)用地降低31%，建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出水平提升50%。在此基礎(chǔ)上，“十三五”時(shí)期全省單位GDP占用建設(shè)用地再降低33%，建設(shè)用地地均GDP產(chǎn)出水平再提升50%，節(jié)地水平和產(chǎn)出效益保持全國前列。

　　經(jīng)過由點(diǎn)到面深入推進(jìn)節(jié)約集約用地，江蘇牢牢把握以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變這一主線，以新思維、新路徑踐行中央賦予的“深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化、扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”使命。

　　廣東：以“三舊”改造促產(chǎn)業(yè)升級(jí)

　　5年來，在國土資源部的指導(dǎo)和支持下，廣東省各地、各部門積極開展節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省建設(shè)，推動(dòng)土地利用方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉妹黠@成效。全省每新增億元GDP所需新增建設(shè)用地量逐年下降，單位面積產(chǎn)值逐年提高，2012年全省每平方公里建設(shè)用地第二、三產(chǎn)業(yè)增加值為2.86億元，比2008年增長了52%。

　　推進(jìn)“三舊”改造，是廣東省節(jié)約集約用地試點(diǎn)省創(chuàng)建工作中最華彩的篇章。一方面積極創(chuàng)新政策，調(diào)動(dòng)各方面參與改造的積極性，強(qiáng)化過程監(jiān)管，推動(dòng)改造工作健康有序開展；另一方面編制“三舊”改造專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，強(qiáng)化統(tǒng)籌管控，實(shí)現(xiàn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提升城市品位、改善民生環(huán)境、傳承歷史文化等多元目標(biāo)。廣東在珠三角各地級(jí)以上市的縣（區(qū)、市）和粵東西北地區(qū)每個(gè)地級(jí)以上市都設(shè)立了“三舊”改造示范項(xiàng)目，逐步向全省鋪開，形成了“政府引導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、屬地實(shí)施、市場運(yùn)作、分步推進(jìn)、各方受益”的工作思路，有效探索了形式多樣的改造模式。2008年至2013年3月底，全省完成改造面積15.1萬畝，節(jié)約土地6.8萬畝，實(shí)現(xiàn)節(jié)地率44.8%。

　　在試點(diǎn)示范省建設(shè)中，廣東省嚴(yán)格實(shí)施差別化的土地政策，以規(guī)劃控制規(guī)模、布局，以計(jì)劃控制增量、時(shí)序，以標(biāo)準(zhǔn)控制質(zhì)量、效果，科學(xué)配置新增建設(shè)用地。廣東在全國率先頒布實(shí)施地方土地利用總體規(guī)劃條例，并制定土地利用年度計(jì)劃管理辦法，明確“有限指標(biāo)保重點(diǎn)”的原則，建立新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配與盤活批而未供土地、閑置土地相掛鉤的制度，促進(jìn)土地節(jié)約集約。

　　在國土資源部的大力支持下，廣東省在試點(diǎn)示范省建設(shè)框架內(nèi)開展了土地管理制度改革試點(diǎn)工作，不斷深化對(duì)試點(diǎn)示范省建設(shè)的探索。廣州開展了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度創(chuàng)新試點(diǎn)工作，深圳市則積極探索建立高度城市化地區(qū)土地利用管理新模式，佛山市正探索建立更加合理的征地補(bǔ)償安置機(jī)制。同時(shí)，廣東省還積極推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、圍填海造地、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)試點(diǎn)和地上地下空間開發(fā)利用，不斷探索完善節(jié)約集約用地機(jī)制。

　　山東：以節(jié)約集約促發(fā)展轉(zhuǎn)型

　　近年來，山東省委、省政府高度重視國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，將其作為保障全省發(fā)展用地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要途徑。

　　從實(shí)施半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)和黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)兩大國家戰(zhàn)略，到“資源山東”建設(shè)……節(jié)約集約、科學(xué)高效開發(fā)利用資源的理念無不貫穿其中。

　　目前，山東省初步建立節(jié)約集約用地制度框架體系，今年在省政府工作報(bào)告中專門部署推進(jìn)創(chuàng)建活動(dòng)工作。

　　山東省國土資源廳成立推進(jìn)節(jié)約集約制度建設(shè)工作協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)督導(dǎo)制度建設(shè)進(jìn)展情況，組織開展土地使用標(biāo)準(zhǔn)清理和《山東省建設(shè)用地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)》修訂工作，進(jìn)一步明確節(jié)約集約用地政策導(dǎo)向，逐步建立起節(jié)約集約用地長效機(jī)制。

　　今年以來，山東多地將節(jié)約集約工作納入縣（市、區(qū)）政府對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、部門的綜合考核，將節(jié)約集約作為評(píng)先樹優(yōu)和干部考核的重要依據(jù)，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲、嚴(yán)格問責(zé)。

　　齊魯大地上，國土資源節(jié)約集約利用的經(jīng)驗(yàn)、做法競相涌現(xiàn)。

　　兗州市在全省首次設(shè)定單宗工業(yè)建設(shè)用地規(guī)模上限，制定了閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置辦法，實(shí)施園區(qū)企業(yè)用地退出機(jī)制，鼓勵(lì)興建多層廠房；青州市則著眼于向廢棄礦坑“要地”，從2007年開始嘗試整治部分損毀山體和廢棄礦坑，在整治的基礎(chǔ)上調(diào)整城市建設(shè)功能布局，利用廢棄礦坑分別規(guī)劃了工業(yè)、文化旅游和新農(nóng)村建設(shè)等三個(gè)不同特色的發(fā)展片區(qū)；高密市以重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)為平臺(tái)建設(shè)了城北高新工業(yè)綜合體，為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)和提升區(qū)域發(fā)展綜合競爭力搭建載體，將產(chǎn)業(yè)功能、城市功能、生態(tài)功能融為一體，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城一體化”，進(jìn)一步落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，不斷提升城市服務(wù)功能，目前正在實(shí)施的工程占地219畝，以六層標(biāo)準(zhǔn)化廠房為主，建筑面積26萬平方米，容積率達(dá)到了1.7。

　　去年9月初，山東順利完成全省140個(gè)縣（市、區(qū)）達(dá)標(biāo)考核各階段工作，100個(gè)縣（市、區(qū)）達(dá)標(biāo)，成為全國唯一一個(gè)由省級(jí)創(chuàng)建機(jī)構(gòu)在全省層面對(duì)全部所轄縣（市、區(qū)）全面完成達(dá)標(biāo)考核和評(píng)優(yōu)申報(bào)的省份。淄博市等8市、縣入圍第二屆國土資源節(jié)約集約模范市、縣評(píng)選名單。

　　浙江：土地利用“以畝產(chǎn)論英雄”

　　浙江省紹興市在全國率先提出并踐行“以畝產(chǎn)論英雄”的理念，以提高“畝產(chǎn)效益”為核心，倒逼企業(yè)節(jié)約集約用地，加快推動(dòng)工業(yè)發(fā)展模式向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變。

　　隨著一系列決策部署、政策措施推出，全省各地建立健全相關(guān)導(dǎo)向、評(píng)判等機(jī)制，著力提高土地資源利用的產(chǎn)出效益。

　　一方面工業(yè)用地需求量大，用地緊缺；另一方面用地閑置、低效利用等粗放用地情況相對(duì)嚴(yán)重。

　　這一對(duì)矛盾如何化解？“倒逼機(jī)制”成為浙江的唯一選擇。

　　例如，青田縣對(duì)“巨日鞋業(yè)”“千百情鞋業(yè)”等因規(guī)劃調(diào)整、政策處理等造成土地供而未用的企業(yè)進(jìn)行勸退，全縣勸退工業(yè)企業(yè)20家，處置工業(yè)用地625畝。

　　提高土地“含金量”的過程，也是利益調(diào)整的過程。

　　浙江各地完善激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)節(jié)約集約用地，朝著質(zhì)量效益型方向真轉(zhuǎn)、快轉(zhuǎn)、持續(xù)轉(zhuǎn)。紹興市出臺(tái)相關(guān)文件，在全省率先探索低效土地二次開發(fā)，近三年共為51家工業(yè)企業(yè)辦理了增加建筑面積處置手續(xù)。義烏市則創(chuàng)造性地提出“分類供地、兩階段出讓”的方法，對(duì)重點(diǎn)引進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、能帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)和集群發(fā)展的傳統(tǒng)優(yōu)勢工業(yè)項(xiàng)目，采取“一企一策”掛牌方式出讓。

　　推行“畝產(chǎn)論英雄”，也考量著政府的管理方式和服務(wù)水平。

　　嘉善縣強(qiáng)化“零增地”招商意識(shí)，該縣姚莊鎮(zhèn)以優(yōu)質(zhì)服務(wù)吸引“工業(yè)之母”——精密機(jī)械企業(yè)入駐，盤活閑置、低效利用廠房4萬平方米，成功嫁接了6家企業(yè)，其中5家企業(yè)已投產(chǎn)，總投資超過5億元。富陽市每季度公布由畝均稅收、畝均銷售、單位能耗稅收、單位排放稅收四大排行榜構(gòu)成的“畝產(chǎn)論英雄”榜單，并將25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與工業(yè)企業(yè)一起接受考評(píng)，激發(fā)其挖潛增效、盤活存量土地的內(nèi)在動(dòng)力。

　　如今，節(jié)約集約用地的意識(shí)和浙江各地政府形成的各種機(jī)制，已經(jīng)給企業(yè)帶來了深刻影響，不少企業(yè)已經(jīng)習(xí)慣性地在用地上精打細(xì)算。

　　“以畝產(chǎn)論英雄”的發(fā)展理念也逐漸深入人心，成為引領(lǐng)浙江工業(yè)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的“指揮棒”“風(fēng)向標(biāo)”。（仲國軒）

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