時政熱點:全國人大常委會應(yīng)成為香港政改的主導力量

十二屆全國人大常委會第十次會議通過了關(guān)于香港特別行政區(qū)行政長官普選問題的決定。決定的核心內(nèi)容是肯定了香港特區(qū)將在2017年進行行政長官的普選，并且為普選確立了基本的規(guī)則框架，即行政長官的候選人只能由提名委員會提出。全國人大常委會的決定是落實基本法和2007年全國人大常委會有關(guān)解釋的重要文件，不僅會對過去一段時間內(nèi)香港社會圍繞行政長官普選產(chǎn)生的各種爭議起到定紛止爭的作用，而且將指引著下一階段香港特區(qū)制定具體的普選辦法。

但是，對于全國人大常委會通過的這一決定，香港也存在一些不同的認識，如有人認為，全國人大常委會的決定是中央干涉香港特區(qū)自治范圍內(nèi)的事項，違背了“一國兩制”的政治承諾；也有人認為，這一決定徹底堵塞了“公民提名”，不利香港民主政治的發(fā)展。這些觀點是對全國人大常委會決定的誤解。

首先需要明確的是，決定香港特區(qū)政治體制的權(quán)力屬于中央，全國人大常委會完全有權(quán)就香港的政改做出決定。

世界各國因其體制的差異而在中央與地方政府權(quán)力劃分上存在不同，但無論哪種體制下，地方政府一般無權(quán)決定自己采用何種政治體制，中央政府一般均會通過憲法和法律確立地方政府的基本框架。如美國憲法規(guī)定聯(lián)邦要保證各州的共和政體。

香港是我國的一個特別行政區(qū)，是隸屬于中央政府的一個地方單位，其與內(nèi)地普通地方的區(qū)別在于它享有高度自治權(quán)，但其高度自治權(quán)來源于中央的授權(quán)，其內(nèi)容以基本法規(guī)定為限。香港特區(qū)行政長官產(chǎn)生方式屬于特區(qū)政治體制的內(nèi)容，行政長官選舉方式的改革是特區(qū)政治體制的改革。無論是根據(jù)一般的法理還是基本法，特區(qū)的高度自治權(quán)并不包括決定其自身采用何處政治體制的權(quán)力。也就是說，采用何種政治體制的決定權(quán)在于中央，而不在于特區(qū)政府。

并且，行政長官原有的產(chǎn)生方式是由基本法規(guī)定的，而基本法的制定權(quán)和修改權(quán)都屬于中央。行政長官選舉方式的改革在一定程度上是對基本法的修改，所以其權(quán)力同樣屬于中央�；�本法第45條規(guī)定，特區(qū)行政長官由當?shù)剡x舉或協(xié)商產(chǎn)生，報中央人民政府任命；基本法附件一規(guī)定了行政長官產(chǎn)生的具體方式，并指出了改變的具體程序。這些都強調(diào)了主導香港政制改革的權(quán)力屬于中央。

在中央各國家機關(guān)中，全國人大常委會是全國人大的常設(shè)機關(guān)，是全國人大閉會期間行使最高國家權(quán)力的機關(guān)。全國人大常委會的地位是由憲法所規(guī)定的，憲法作為全國的最高法，在香港特區(qū)同樣具有效力，因而，全國人大常委會在國家權(quán)力體系中的定位同樣適用于香港。在基本法中，全國人大常委會代表中央行使諸多權(quán)力，如解釋基本法、決定適用于特區(qū)的全國性法律的增減等。基本法中賦予全國人大常委會各項權(quán)力的根據(jù)也在于憲法。在全國人大常委會的各項權(quán)力中，決定權(quán)是一項重要且經(jīng)常性行使的權(quán)力。根據(jù)憲法，全國人大常委會的決定權(quán)是指對在全國或某一領(lǐng)域有重大影響的事項決策的權(quán)力，如決定條約的批準、決定特赦等。香港特區(qū)實行與內(nèi)地不一致的政治體制，這一政治如何發(fā)展、完善，其決定權(quán)由全國人大常委會行使是完全符合全國人大常委會我國憲政體制地位的。所以，全國人大常委會對香港政制發(fā)展具有的決定權(quán)不僅有充足明確的憲法和基本法的依據(jù)，也是全國人大常委會在香港政制發(fā)展上的責任。

全國人大常委會決定的另一個核心內(nèi)容是明確提名委員會將會成為行政長官正式候選人的唯一提出主體，明確地拒絕了之前香港一些少數(shù)人所提出的“公民提名”等不合理的要求。這是完全符合基本法第45條規(guī)定的。

那些主張“公民提名”觀點的一個重要根據(jù)是，基本法并未明確禁止“公民提名”，根據(jù)“法無禁止即自由”的原則，“公民提名”的候選人可以與提名委員會提名的候選人一起作為正式的候選人。但這是對“法無禁止即自由”原則的誤解。“法無禁止即自由”是對公民權(quán)利而言的，但在涉及公共權(quán)力運作時，應(yīng)遵循的是“法無授權(quán)即禁止”的原則。法律沒有明確授權(quán)的主體是沒有權(quán)利提名的。這也符合法理當中“明示其一即排斥其他”的原則，即既然基本法明確地規(guī)定提名委員會提名，也就意味著排斥其他主體提名的權(quán)利，這也符合立法原意。從立法技術(shù)而言，當立法者只意圖將提名權(quán)利授予提名委員會時，在條文時上只需作出肯定性的規(guī)定即可，而無須將那些其無意授予提名權(quán)利的主體一一排除在外。試想，如果法律沒有禁止“公民提名”所以“公民提名”即合法的主張能夠成立的話，則任何個人、組織、社會團體、政黨都可以主張?zhí)崦�候選人，因為法律也沒有禁止這些主體提名候選人。顯然，這是不符合基本法的。

那么，提名委員會應(yīng)如何提名呢？曾有觀點認為，行政長官選舉既然是循序漸進，則2017年行政長官選舉的門檻就不應(yīng)高于2012年行政長官選舉中的1/8，否則將是明顯倒退。這種觀點實際是將提名委員會與過去的行政長官選舉委員會混同，是對提名委員會性質(zhì)的嚴重誤解。

2012之前的歷次香港特區(qū)行政長官選舉采用的是間接選舉，即由一個選舉委員會選舉產(chǎn)生。選舉委員會是一個擁有最后決定權(quán)的機構(gòu)，即在若干位正式候選人之間按民主原則投票產(chǎn)生行政長官，而行政長官的正式候選人來自于1/8以上的選舉委員會成員提名。但是，2017年行政長官的產(chǎn)生方式將有根本性的變革，即從由1200人組成的選舉委員會選舉產(chǎn)生轉(zhuǎn)變成由提名委員會提名進而由全港約500萬選民一人一票選舉產(chǎn)生。在這種制度下，提名委員會只扮演提名的角色，相當于過去的1/8以上選舉委員會成員。但二者之間仍有一定的差異：即過去制度下1/8以上的選舉委員會成員提名是選舉委員會委員個人之間的聯(lián)名；但提名委員會是以一個機構(gòu)的名義進行提名，而不是以提名委員會所有成員個人聯(lián)名的形式。

注意到2012年的選舉委員會和2017年的提名委員會在性質(zhì)上的差異就自然可以推導出兩點結(jié)論：第一，由提名委員會提名正式候選人并由全港有選舉權(quán)的500萬選民投票產(chǎn)生行政長官，是香港行政長官選舉乃至香港民主政治的巨大進步，因為由誰擔任行政長官將取決于香港全體選民的意愿（當然最后還有中央人民政府的批準），而不是之前的1200位選舉委員會成員的意愿。第二，既然提名委員會是以機構(gòu)而不是以機構(gòu)成員個人聯(lián)名的方式提名，一個只有1/8以上選舉提名委員會成員提名的人選很難說其代表了提名委員會這一機構(gòu)的意愿。如何證明一個候選人是得到提名委員會的同意呢？提名委員會只能按民主方式實行少數(shù)服從多數(shù)的原則進行投票，決定正式的候選人。

（作者系中國政法大學教授、憲法研究所所長）

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