解決地方債務(wù)問題必須從源頭規(guī)范

　　來源：中國網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-12-17

　　在地方政府債務(wù)管理的問題上，既不能屈從于現(xiàn)實的壓力，一味地擴(kuò)大財政赤字；同時又不能奉行財政集權(quán)主義。而應(yīng)該由人大代表依照監(jiān)督法規(guī)定的程序，監(jiān)督地方政府加強(qiáng)財政預(yù)算管理。

　　作者：喬新生

　　喬新生 中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長

　　中共中央一年一度的經(jīng)濟(jì)工作會議把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，提出“要加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，明確責(zé)任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任�！�

　　在地方債務(wù)管理的問題上，存在著兩個爭議性的問題。第一個是地方政府能否發(fā)行債券，實行赤字財政？第二個是如何減輕地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，從源頭上防范地方性債務(wù)風(fēng)險？

　　我國預(yù)算法明確規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字�？墒�，在預(yù)算法修改草案中，將這項規(guī)定修改為“國務(wù)院確定的地方政府舉債的債務(wù)限額，經(jīng)全國人大代表大會批準(zhǔn)，省級政府依照國務(wù)院下達(dá)的限額舉債的債務(wù)，作為赤字列入本級政府預(yù)算調(diào)整方案”。考慮到地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大，各種隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越沉重，全國人大常委會在審議預(yù)算法草案的時候，刪除了有關(guān)地方政府可以編列財政赤字的規(guī)定，恢復(fù)了預(yù)算法原來的內(nèi)容。并且明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

　　這項規(guī)定實際上是針對地方政府大舉借債，從而導(dǎo)致地方財政入不敷出的現(xiàn)狀而制定的。雖然中央政府委托國家審計署對地方性債務(wù)進(jìn)行全面的審計，但是，從審計的結(jié)果來看，地方政府債務(wù)仍然是糊涂帳。國家審計署認(rèn)為，地方政府債務(wù)的規(guī)模大約在10萬億元，而民間估計地方政府的債務(wù)包括直接債務(wù)和間接債務(wù)總規(guī)模超過20萬億元人民幣。地方政府債務(wù)已經(jīng)成為中國政府債務(wù)的沉重負(fù)擔(dān)。由于地方政府債務(wù)絕大多數(shù)是國有商業(yè)銀行的債務(wù)，因此，一旦地方政府資不抵債，無法償還到期的債務(wù)，那么，國有商業(yè)銀行將會面臨極大的危機(jī)，甚至有可能會出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，引發(fā)全國性的金融危機(jī)。

　　正因為如此，中央經(jīng)濟(jì)工作會議把解決地方性債務(wù)作為一項重要內(nèi)容，試圖將地方政府性債務(wù)納入到預(yù)算管理之中，減輕地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，降低金融危機(jī)發(fā)生的風(fēng)險。筆者認(rèn)為，將地方債務(wù)納入預(yù)算管理，預(yù)示著中國的地方預(yù)算制度將會發(fā)生重大變化，允許地方政府發(fā)行債券將會成為一個不可避免的事情。換句話說，全國人大常委會審議的預(yù)算法很可能會再次調(diào)整，地方政府發(fā)行債券的規(guī)則將會納入到法律規(guī)范之中，我國預(yù)算法將會允許地方政府在法定的程序引導(dǎo)下適當(dāng)發(fā)行地方政府債券。

　　事實上，中央政府已經(jīng)多次為地方政府發(fā)行債券，以解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中面臨的巨大資金缺口。中央政府為地方政府發(fā)行債券實際上是以中央政府的信譽(yù)為擔(dān)保，這樣的債券風(fēng)險實際上已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁中央政府的頭上。中央政府為地方政府發(fā)行債券與地方政府直接發(fā)行債券的不同之處就在于，地方政府直接發(fā)行債券將會導(dǎo)致地方政府的債務(wù)風(fēng)險擴(kuò)大，將會導(dǎo)致地方政府的財政赤字增加，將會導(dǎo)致地方政府存在破產(chǎn)的可能性。

　　部分學(xué)者認(rèn)為，允許地方政府發(fā)行債券有利于各級地方政府根據(jù)本地生產(chǎn)力發(fā)展的實際需要，編制自己的財政預(yù)算，通過編列適當(dāng)?shù)呢斦�赤字加快地方�?jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，也有一些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)在一些地方政府官員好大喜功，如果法律允許地方政府發(fā)行債券，那么，有可能會出現(xiàn)巨額的地方政府財政赤字，到那個時候，地方政府將會背上沉重的債務(wù)包袱，不斷增加的財務(wù)費用將會使地方不堪重負(fù)。地方政府發(fā)行債券的潘多拉盒子一旦打開，那么，地方政府財政危機(jī)就會愈來愈嚴(yán)重。到那個時候，即使中央政府轉(zhuǎn)移財政支付，也未必能夠解決各個地方此起彼伏的債務(wù)危機(jī)。所以，絕對不能允許地方政府發(fā)行債券，更不能允許地方政府奉行赤字財政政策。

　　筆者的觀點是，地方政府發(fā)行債券、實行赤字財政是一個必然的趨勢。這一方面是因為各地的生產(chǎn)力發(fā)展水平差異很大，一些地方為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，不得不實行赤字財政政策，加快基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。另一方面，中央政府代為發(fā)行地方債券，實際上是把所有的風(fēng)險都集中在中央政府，這種權(quán)利義務(wù)的不對稱，很可能導(dǎo)致中央政府的責(zé)任不斷加大。只有允許地方政府發(fā)行適當(dāng)?shù)膫�券，編列財政赤字，才能使地方政府在發(fā)展的過程中具有閃轉(zhuǎn)騰挪的空間。在財政赤字這個問題上不能奉行保守主義，而應(yīng)當(dāng)允許各個地方根據(jù)本地的實際情況實行自己的財政政策。

　　當(dāng)然，中國的財政政策與其他國家的財政政策迥然不同。西方國家的財政政策是建立在財政聯(lián)邦主義基礎(chǔ)之上的，各個聯(lián)邦主體在財政政策方面具有絕對的決策權(quán)。換句話說，在聯(lián)邦制國家各個州的財政預(yù)算不需要經(jīng)過聯(lián)邦政府批準(zhǔn)，各個州的議會可以根據(jù)本地的實際情況制定財政政策，因此，財政赤字問題根本不是一個值得討論的問題。各州的議會有權(quán)根據(jù)本地的實際情況制定財政計劃，編制財政預(yù)算。

　　而中國實行的是財政中央集權(quán)主義，中央政府在財政預(yù)算的編制過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。每年中央政府提請全國人大審議的財政預(yù)算報告包括地方財政預(yù)算報告，全國人大在審議財政預(yù)算報告的過程中，實際上是從全國的財政預(yù)算角度考慮問題，而不是從中央政府財政預(yù)算的角度考慮問題。正因為如此，各地政府編制的財政預(yù)算必須與中央政府的財政預(yù)算相契合，必須上下對接，統(tǒng)籌兼顧。我國現(xiàn)行的財政預(yù)算管理體制決定了，地方政府在編制財政預(yù)算的時候，既要考慮到本地的實際需要，同時又要考慮到中央政府的財政預(yù)算整體情況，確保全國的財政預(yù)算體制大體統(tǒng)一。

　　而要做到這一點，中央政府不能對地方政府的財政預(yù)算置之不理。同樣道理，地方政府對于中央政府的財政預(yù)算必須通盤考慮。正因為如此，中央政府才會發(fā)行特殊債券，為地方政府籌措資金。這種中央政府為地方政府分憂解難的做法，深刻地反映出我國財政體制的內(nèi)在邏輯。正是因為中央政府與地方政府這種親密的財政關(guān)系，才使得地方政府敢于大興土木，大舉借債，從而導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險急劇增加。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_93_88893.html

　　來源：中國網(wǎng)　　　　　　　　　　　　2013-12-17

　　在地方政府債務(wù)管理的問題上，既不能屈從于現(xiàn)實的壓力，一味地擴(kuò)大財政赤字；同時又不能奉行財政集權(quán)主義。而應(yīng)該由人大代表依照監(jiān)督法規(guī)定的程序，監(jiān)督地方政府加強(qiáng)財政預(yù)算管理。

　　作者：喬新生

　　通常情況下，地方政府不會通過請求中央政府發(fā)行債券的方式解決地方債務(wù)問題，最常見的做法是，地方政府設(shè)置相關(guān)企業(yè)，并且由相關(guān)企業(yè)從國有商業(yè)銀行貸款，以商業(yè)貸款的方式擴(kuò)大自己的債務(wù)規(guī)模。一些地方政府鼓勵國有企業(yè)從事關(guān)聯(lián)擔(dān)保，通過相互擔(dān)保從國有商業(yè)銀行獲得大筆資金。這種由地方國有企業(yè)出面從國有商業(yè)銀行籌集資金的做法，現(xiàn)在已經(jīng)成為全國各地政府?dāng)U大債務(wù)規(guī)模的常用手段。

　　這種做法的可怕之處就在于，它掩蓋了地方政府的財政預(yù)算赤字，但是，卻增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險。一些地方政府通過關(guān)聯(lián)交易或者相互擔(dān)保的方式，從國有商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)獲取大量建設(shè)資金，地方政府以土地抵押或者國有企業(yè)擔(dān)保的方式不斷擴(kuò)大自己的債務(wù)規(guī)模，從而使地方政府債務(wù)風(fēng)險越來越不具有可控制性。部分學(xué)者指出，中央經(jīng)濟(jì)工作會議之所以沒有對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控作出更加具體和明確的指示，關(guān)鍵原因就在于房地產(chǎn)已經(jīng)成為地方政府大舉借債，擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模的重要途徑。如果中央政府對房地產(chǎn)市場痛下殺手，那么，地方政府債務(wù)規(guī)模還會迅速擴(kuò)大，部分地方的財政預(yù)算體系將會轟然倒塌。

　　一方面地方政府發(fā)展需要適當(dāng)?shù)呢斦�赤字，可是，另一方面地方債�?wù)又處于不可控制的局面。如何化解我國地方財政赤字危機(jī)呢？此次中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“要加強(qiáng)源頭規(guī)范”，實際上是找到了解決問題的鑰匙。所謂源頭控制，首先就是要解決地方政府債務(wù)膨脹的問題。因為只有減少地方政府的債務(wù)，才能降低地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　那么，如何從源頭規(guī)范呢？筆者認(rèn)為，必須在我國財政領(lǐng)域堅決貫徹落實民主決策的原則，必須強(qiáng)化地方人大對地方政府的財政預(yù)算監(jiān)管力度，讓地方人大代表充分發(fā)揮自己的主觀能動性，對于地方政府提出的各項財政預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審查。必要的時候可以舉行專門的聽證會，邀請人大代表和市民就政府財政預(yù)算中存在的問題，當(dāng)面向政府官員提出質(zhì)詢，讓政府官員充分意識到，在財政預(yù)算問題上人大代表說了算，而不是政府說了算。

　　對于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，地方人大可以進(jìn)行專項審計，也可以舉行專項的聽證會和辯論會，讓政府官員解釋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目實施的必要性和可行性，讓政府官員針對預(yù)算方案中的重大問題編寫具體的說明書，因為只有這樣，才能防止地方債務(wù)進(jìn)一步擴(kuò)大，也只有這樣才能真正落實主權(quán)在民的原則。

　　總而言之，在地方政府債務(wù)管理的問題上，既不能屈從于現(xiàn)實的壓力，一味地擴(kuò)大財政赤字；同時又不能奉行財政集權(quán)主義，一切由中央政府說了算。而應(yīng)該集思廣益，群策群力，由人大代表依照我國各級人大常委會監(jiān)督法規(guī)定的程序，及時全面地監(jiān)督地方政府加強(qiáng)財政預(yù)算管理。

　　http://opinion.china.com.cn/opinion_93_88893_2.html

相關(guān)內(nèi)容推薦：