以新型城鎮(zhèn)化破解土地財(cái)政沉疴

　　以新型城鎮(zhèn)化破解土地財(cái)政沉疴

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　　當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段后，進(jìn)行模式轉(zhuǎn)換也就成為必然要求。無(wú)論從歷史還是現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)“土地財(cái)政”都到了轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口。而要推動(dòng)地方政府從根本上擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)，就必須進(jìn)行新一輪的改革

　　12月3日舉行的中共中央政治局會(huì)議提出，要走新型城鎮(zhèn)化道路，出臺(tái)實(shí)施國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。會(huì)議同時(shí)要求，用好第二次全國(guó)土地調(diào)查成果，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地管理制度改革，在全面考慮土地問(wèn)題復(fù)雜性的基礎(chǔ)上，進(jìn)行周密周全的制度和政策設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌謀劃好土地管理制度改革。這意味著，改革箭在弦上，“土地財(cái)政”這一中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的特有現(xiàn)象，走到了天盡頭。

　　中國(guó)特有現(xiàn)象

　　“土地財(cái)政”不僅指地方政府對(duì)土地出讓收入的嚴(yán)重依賴(lài)，還包括地方政府以土地為信用基礎(chǔ)，依靠土地抵押設(shè)立融資平臺(tái)而進(jìn)行的各類(lèi)融資活動(dòng)。

　　從歷史角度看，各國(guó)工業(yè)化和城市化都需要大量原始資本來(lái)啟動(dòng)。原始資本積累的方式不同，工業(yè)化和城市化的模式也不同。相對(duì)早期資本主義國(guó)家通過(guò)掠奪本國(guó)居民和海外殖民擴(kuò)張來(lái)完成資本的原始積累，國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境決定新中國(guó)只能選擇“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”模式，通過(guò)農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供剩余的方式促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。到20世紀(jì)80年代，當(dāng)農(nóng)業(yè)為工業(yè)化資本積累提供剩余的這一使命完成后，我國(guó)又通過(guò)市場(chǎng)化改革，賦予工業(yè)自身積累資本的能力，保持了工業(yè)化的順利推進(jìn)。

　　各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化存在著一種互為聯(lián)系、相互促進(jìn)的關(guān)系，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的加速器，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果。但為了保證工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，我國(guó)走了一條工業(yè)化超前、城鎮(zhèn)化滯后發(fā)展的道路。不僅通過(guò)戶(hù)籍制度阻礙了鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，還曾采取了反城市化的措施，動(dòng)員甚至強(qiáng)制城市人口大規(guī)模向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。這就導(dǎo)致我國(guó)的城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期以來(lái)在低水平上停滯不前，越來(lái)越成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的主要矛盾和問(wèn)題。

　　基于我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，黨和國(guó)家不失時(shí)機(jī)地提出了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。這無(wú)疑是一個(gè)正確的決策。但與工業(yè)化相比，城市化快速推進(jìn)需要更多的資金來(lái)啟動(dòng)，這是農(nóng)業(yè)和工業(yè)無(wú)能為力的。這樣，為城市化快速積累資金的重任就歷史性地落在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)確立的城市國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地上。借助市場(chǎng)機(jī)制，不僅可以將土地直接轉(zhuǎn)化資本，而且開(kāi)創(chuàng)了一條以土地為信用基礎(chǔ)，服務(wù)于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的融資渠道。這就是促使地方政府走向“土地財(cái)政”的制度基礎(chǔ)和歷史機(jī)遇。

　　“鬼城”帶來(lái)警示

　　我國(guó)現(xiàn)行土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)是，地方政府把今后50年或70年土地使用權(quán)的收益，變成土地出讓金一次性征收，以獲得城鎮(zhèn)公共服務(wù)建設(shè)投融資所需資金。由于通過(guò)競(jìng)價(jià)拍賣(mài)土地就能輕易地獲得巨額資金，并帶來(lái)地方GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)，地方政府就會(huì)產(chǎn)生不斷推高土地價(jià)格，收取更多土地出讓金的沖動(dòng)。1994年分稅制改革則進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的路徑依賴(lài)。

　　資料顯示，1999年至2011年全國(guó)土地出讓收入達(dá)到12.75萬(wàn)億元，年均近1萬(wàn)億元，2011年邁入3萬(wàn)億元大關(guān)，創(chuàng)歷史新高。2003年到2012年，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級(jí)財(cái)政收入的比例平均為50%，2010年最高曾達(dá)到72%。2010年我國(guó)城市建成區(qū)面積比十年前增長(zhǎng)了78.5%，而城鎮(zhèn)常住人口僅增加了28.7%。至2010年底，地方政府性債務(wù)余額超過(guò)10萬(wàn)億元，其中政府負(fù)有償還責(zé)任的6.7萬(wàn)億元，承諾用土地出讓收入作為償債來(lái)源的債務(wù)余額達(dá)2.5萬(wàn)億元。

　　然而，我國(guó)“土地財(cái)政”模式在為地方政府帶來(lái)巨大的預(yù)算外收入、促進(jìn)城市擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，也越來(lái)越成為土地或房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化、積累地方債務(wù)危機(jī)的重要推手。當(dāng)前出現(xiàn)的種種矛盾和問(wèn)題，如某些地方政府為獲得更多的財(cái)政收入和政績(jī)大搞“造城運(yùn)動(dòng)”，置財(cái)政赤字、民生欠賬于不顧；在住房和土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的同時(shí)，人口城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后；“地王”頻出，房地產(chǎn)泡沫化嚴(yán)重；城市生活成本和商務(wù)成本因房?jī)r(jià)高企而不斷提高，透支了居民的消費(fèi)能力，影響了城市產(chǎn)業(yè)的聚集及其創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的能力；房企投資、銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)加大和地方政府債務(wù)失控等等，都是這種“土地財(cái)政”的產(chǎn)物，都對(duì)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與升級(jí)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。近年來(lái)許多地方出現(xiàn)“鬼城”就是警示。

　　改革才有出路

　　十八屆三中全會(huì)提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展、促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新的發(fā)展階段后，進(jìn)行模式轉(zhuǎn)換也就成為必然要求。無(wú)論從歷史還是現(xiàn)實(shí)看，我國(guó)“土地財(cái)政”都到了轉(zhuǎn)型的重要關(guān)口。而要推動(dòng)地方政府從根本上擺脫對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)，就必須進(jìn)行新一輪的改革。

　　改革“土地財(cái)政”，根本一點(diǎn)，要革新考核體系，去GDP崇拜。十八屆三中全會(huì)《決定》提出“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向”，“更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況”。

　　實(shí)現(xiàn)土地財(cái)政的全面轉(zhuǎn)型，涉及政府政績(jī)考核制度、土地制度、財(cái)稅體制以及各方面的利益調(diào)整等問(wèn)題，是一個(gè)系統(tǒng)工程。對(duì)此，《決定》也提出了解決之道：一方面，深化財(cái)稅體制改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。加快房地產(chǎn)立法并適時(shí)推進(jìn)改革。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。另一方面，完善土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓?zhuān)�并與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。同時(shí)，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。這些都為限制地方對(duì)土地收益的攫取提供了制度安排。

　　新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的腳步聲已近。作為新型城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件，規(guī)劃將在人的城鎮(zhèn)化方面濃墨重彩。與此同時(shí)，圍繞土地管理制度改革，相關(guān)方面也在抓緊設(shè)計(jì)方案，未來(lái)改革紅利可期。

　�。ㄗ髡邽橥瑵�(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授）

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