以銳意改革提升政府治理水平

　　以銳意改革提升政府治理水平

　　胡偉

　　全面深化改革，最難的就是政府自身的改革。但不改革就沒有出路。在這方面，必須加強頂層設計，銳意改革，敢于攻堅克難，啃硬骨頭。只有這樣，才能不斷改善政府治理，增強政府的公信力，實現(xiàn)政府的現(xiàn)代化

　　十八屆三中全會部署全面深化改革，經(jīng)濟體制改革是重點。但經(jīng)濟體制改革的深化繞不開政府自身的改革，首先是從行政體制改革突破，以行政體制改革牽引和帶動其他領域的相關改革，處理好政府和市場的關系，提升政府治理水平，這是三中全會要解決的核心問題之一。

　　政府面臨大量越位、缺位和錯位狀況

　　就政府改革來講，主要面臨三個問題：一是政府體制如何來適應市場經(jīng)濟；二是如何來適應社會的自主性；三是如何適應公民參與不斷擴大的需要。目前首先要解決的是第一個問題，即建立一個與市場經(jīng)濟相適應的行政體制。究竟怎么改，就像醫(yī)生給病人開藥方，首先要診斷病人患了什么病。我們目前的病癥很多，主要是三個方面的問題：

　　第一個問題，是一些政府機構經(jīng)常不清楚應該做什么不應該做什么，也就是職能定位不夠清楚。有的問題是理論上沒有完全搞清，有的問題是理論上雖然明白但實際運作依然存在嚴重的錯位，該做的沒有做，不該做的做了很多。

　　過去我們總是在研究政府究竟是太大還是太小，不少人都認為政府太大，實際上我們的政府有些方面太大，有些方面太小。十幾年前，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者弗里德曼就有一個很有見地的觀點，他說中國的政府究竟是太大還是太�。看鸢甘羌忍�大又太�。涸诟深A經(jīng)濟和控制投資方面太大，在提供法治、公共物品和公共服務方面又太小�，F(xiàn)在看來，這個穴點得依然非常準，政府現(xiàn)在依然面臨著大量的職能越位、缺位和錯位狀況。所以，現(xiàn)在政府改革很重要的一點就是要進行合理的職能定位，轉變甚至重構政府職能，把該管的管好，把不該管的放給市場和社會。

　　放權、分權、授權以及放松管制，是近30年來國際上公共管理的大趨勢。我國目前政府體制面臨的主要問題，依然是管了太多管不了、管不好、不該管的事情，這是鄧小平同志在改革開放之初就尖銳提出的問題，但迄今還是沒有得到有效解決。解決這個問題，需要充分注重政府與市場的功能互補作用和相互替代的邊界，政府主要是在市場失靈的領域發(fā)揮作用，而不是在與市場功能重疊的地方發(fā)揮作用。這次三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，同時提出實現(xiàn)“科學的宏觀調控，有效的政府治理”，是關于市場和政府作用的重要新概念。

　　民主不夠與集中不夠的問題同時存在

　　第二個問題，是政府機構太多太臃腫，而且支離破碎。經(jīng)過30多年的行政體制改革，我們在精簡機構方面取得了一些成效，比如改革開放前國務院部委最多時達100個，現(xiàn)在精簡到20幾個，但依然很大。美國聯(lián)邦政府的部只15個左右，其他發(fā)達國家一般也不超過20個。而且，我們不僅是政府的部門多，還有官員特別多，比如一個小小的縣，縣級在職領導往往有幾十個，這在全世界都絕無僅有，中國歷朝歷代也絕無僅有。但這么多官員、這么多機構是不是就更有效了呢？實際上是造成部門主義、分散主義、地方主義十分嚴重，以及“政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益?zhèn)�人化”的現(xiàn)象。政府看起來很強大，實際上是碎片化，令不行禁不止，該整合的沒有整合，該制約的沒有制約。用我們自己的話說，就是民主不夠與集中不夠的問題同時存在，很大程度上與民主集中制的原則相背離。這個問題的核心，是政府的構造不合理，因此中央力推大部門制，這是從行政系統(tǒng)內部進行結構優(yōu)化，這個任務還遠沒有完成，而超出行政系統(tǒng)的政府再造，則更是一個艱巨的任務，這是三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基礎工程。

　　必須回應社會需求，也必須對公民負責

　　第三個問題，中國的傳統(tǒng)政治文化比較傾向于一種政府的監(jiān)護體制，政府和民眾之間是一種監(jiān)護者和被監(jiān)護者的關系，民眾往往比較被動，缺乏自主性和參與渠道，而政府則缺乏“責任”和“回應”，亦即民眾對政府無法問責，政府對民眾的需求也沒有靈敏的反應機制。如果說上述第一個問題講的是政府功能優(yōu)化，第二個問題是政府結構優(yōu)化，那么這里第三個問題則是從政府和社會的關系角度來講的。政府是一個社會公共權威，但主權在民，因此政府不應該是社會的監(jiān)護者，而是社會公仆，必須回應社會需求，也必須對公民負責。但是在這些方面，我們的政府還很弱。近年來提出了“服務型政府”建設的目標，如果政府連基本的“責任”和“回應”都做不好，不了解公民的偏好，政府做得不好民眾也無法問責，怎么能夠保證政府提供良好的公共服務呢？在這個方面，不能只靠政府的自動力，更要形成社會的壓力，以壓促變。國際經(jīng)驗表明，“壓力”是促進政府改革的重要途徑。

　　全面深化改革，最難的就是政府自身的改革。但不改革就沒有出路。在這方面，必須加強頂層設計，銳意改革，敢于攻堅克難，啃硬骨頭。只有這樣，才能不斷改善政府治理，增強政府的公信力，實現(xiàn)政府的現(xiàn)代化。

　　（作者為上海交通大學國際與公共事務學院院長、教授）

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